II SA/Wr 621/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Przewodniczącego Zarządu Gminy [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej K. P. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 105 § Kodeksu postępowania administracyjnego, Przewodniczący Zarządu Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie nabycia przez K. P. prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek dotyczył nabycia prawa własności nieruchomości położonej w N. przy ul. [...] na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209). Budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny K. P., której przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do tego lokalu, zlokalizowany jest jednak na gruncie, którego użytkownikiem wieczystym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Spółdzielnia jest organem właściwym do załatwienia sprawy przeniesienia własności lokalu w trybie przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W ocenie organu, wobec braku przedmiotu postępowania, podlegało ono umorzeniu. W wyniku wniesionego odwołania, w którym zarzucono nieuprawnioną, zawężającą wykładnię przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. i podniesiono, że intencją prawodawcy było nadanie uprawnień do uwłaszczenia wszystkim użytkownikom wieczystym, którzy nabyli swe prawo na Ziemiach Odzyskanych "przed 27 maja 1990 r.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie nieodpłatnego nabycia przez K. P. udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej położonej w N., przy ul. [...]. Przytaczając w uzasadnieniu treść art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), organ odwoławczy przedstawił interpretację tego przepisu, podając, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości może być realizowane przez osobę fizyczną w razie łącznego spełnienia warunków określonych ustawą. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, w której żądanie, oparte o przepisy prawa materialnego, zgłosiła strona, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż istnieją wszystkie elementy stosunku prawnego. Z tego względu obowiązkiem organu było merytoryczne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając merytoryczne rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że odwołująca nie spełnia wszystkich warunków wynikających z ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. P., wnosząc o uchylenie tej decyzji jako niezgodnej z prawem i argumentując, że dochodziła nabycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej. Wskazała, że bezskutecznie zasięgała informacji w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która powinna wystąpić w trybie ustawy o nabycie gruntów będących w jej użytkowaniu wieczystym, a także w Wydziale Rolnictwa i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w N., gdzie uznano, iż możliwe jest złożenie przez skarżącą samodzielnie stosownego wniosku. Zarzuciła, że już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji organ ten, wiedząc, że jest niekompetentny w sprawie, powinien przekazać sprawę według właściwości organom Spółdzielni, a nie umarzać postępowanie, przez co doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 7, 8 i 9 K.p.a. Wniosła o "przymuszenie" Urzędu Miejskiego w N. do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wychodząc z tych przesłanek skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Podobna ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, z dnia 12 listopada 2002 r., którą Sąd objął swą kontrolą, korzystając z uprawnienia jakie płynie z treści art. 135 ustawy. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na treść rozstrzygnięć podjętych przez organy obydwu instancji i podkreślić, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji sprowadzało się do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem K. P., z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., natomiast organ odwoławczy, kwestionując takie stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił przyznania skarżącej nieodpłatnego prawa nabycia udziału we współwłasności nieruchomości gruntowej, gdyż w jego ocenie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209). W konsekwencji rozstrzygnięcia organów obydwu instancji oparte zostały na zupełnie różnych podstawach faktycznych i prawnych. Odmowa przyznania przez organ odwoławczy uprawnień dochodzonych w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji umorzenia tego postępowania przez organ pierwszej instancji, prowadzi do naruszenia naczelnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 K.p.a. Zasada ta stanowi realizację konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 78 zd. 1 Konstytucji R.P., w myśl którego "Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie utrwalony został słuszny pogląd, sprowadzający się do twierdzenia, że do realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie wystarcza by w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95). Poza tym należy podzielić pogląd, iż zasada, o której mowa, polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a to z kolei oznacza, że organy pierwszej i drugiej instancji winny prowadzić postępowanie tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, C.H. Beck, W-wa 2004, str. 96). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że merytorycznej oceny słuszności żądania K. P. dokonał wyłącznie organ drugiej instancji. Rozpatrując odwołanie organ ten pominął fakt, iż przed organem pierwszej instancji nie toczyło się postępowanie, którego celem było wydanie decyzji w przedmiocie możliwości nieodpłatnego nabycia przez skarżącą prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Innymi słowy, organ pierwszej instancji nie orzekał o istocie sprawy, bowiem nie wypowiedział się w kwestii praw skarżącej, nie dokonał oceny stanu faktycznego w kontekście ustawowych przesłanek normujących zagadnienie uprawnień do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości. Odmawiając skarżącej przymiotu strony we wszczętym przez nią postępowaniu, decyzję swą oparł wyłącznie na przesłance formalnej, czyli bezprzedmiotowości postępowania. Z tego względu organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącej nie był w żadnej mierze uprawniony, by odnosić się do żądania, które nie było przedmiotem rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji, naruszając tym samym wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. W tych okolicznościach uprawniony jest zarzut, że rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii uprawnień skarżącej nie tylko przesądza o złamaniu zasady dwuinstancyjności, lecz także stanowi naruszenie podstawowych praw i gwarancji procesowych strony. Powyższe okoliczności uniemożliwiają dokonywanie przez Sąd oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego pod względem merytorycznym. Sąd nie mógł nie zwrócić uwagi również na inne wady zaskarżonej decyzji. Na decyzję organu pierwszej instancji, rozstrzygającą wniosek złożony przez K. P., zostało do organu odwoławczego wniesione odwołanie przez K. i A. P., opatrzone jednym tylko podpisem. Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie wniesione przez K. i A. P. - czemu dał wyraz w komparycji decyzji, a nadto w rozdzielniku przesłał tę decyzję wskazując jako adresatów obydwie osoby wykazane na odwołaniu - rozstrzygnął w sentencji decyzji jedynie o uprawnieniach K. P., nie uzupełniając braku odwołania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. i nie przeprowadzając następnie postępowania wyjaśniającego w części dotyczącej roszczenia A. P. oraz ustalenia dopuszczalności odwołania, czym naruszył przepis art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy, z uwagi na popełnione naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, iż powraca do obrotu prawnego decyzja organu pierwszej instancji dotycząca umorzenia postępowania w sprawie nabycia przez skarżącą prawa własności nieruchomości. Konieczność uchylenia także tej decyzji wynika z faktu, iż rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej, dotyczącej umorzenia postępowania nie zostało poparte żadnymi wywodami, nie podano uzasadnienia prawnego i faktycznego takiego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 107 K.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że umorzenie przez organ administracji postępowania wszczętego wnioskiem może mieć miejsce w razie gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Natomiast umorzenie postępowania nastąpi wówczas, gdy jego wszczęcie nastąpiło z urzędu, a strona nie zgłaszała w toku tego postępowania żądania określonego rozstrzygnięcia merytorycznego. Wyraźnie odróżnić należy zatem przypadki bezprzedmiotowości postępowania od bezzasadności żądania strony, polegającej na braku przesłanek do uwzględnienia zgłoszonego przez nią wniosku. Bezzasadność ta musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcie w takiej sytuacji o umorzeniu postępowania oceniane jest jako niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z tego względu wniosek K. P. powinien zostać rozpoznany – zgodnie ze zgłoszonym żądaniem - w świetle przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 135 ustawy doszło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji spełniającej w szczególności przesłanki z art. 107 K.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).