II SA/Wr 621/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M. W. sprawy ze skargi S. L. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki dobudówki do budynku gospodarczego I. uchyla decyzję I i II instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w części określającej trzydziestodniowy termin przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz S. L. w kwocie 500 (pięćset) zł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa nakazał skarżącemu S. L. rozbiórkę dobudówki do budynku gospodarczego, zlokalizowanego na posesji nr [...] przy ul. L. w B. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności dobudówki do przedmiotowego budynku gospodarczego wszczęto na wniosek K. J. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że inwestor – S. L. wykonał samowolnie roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego o dobudówkę o powierzchni około 1,2 m². W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni określonych dokumentów, celem legalizacji inwestycji. Stwierdzając, iż wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów oraz powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ orzekł jak wyżej. Odwołując się od powyższej decyzji S. L. wniósł o jej uchylenie oświadczając, że przedłoży wymagane dokumenty. Decyzją z dnia z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołując art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podniósł, że opisane roboty budowlane wykonano bez uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu, pomimo że ich zakres wskazuje na budowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przytaczając unormowania zawarte w art. 3 "ust." 6 i "ust." 2 Prawa budowlanego, organ wywiódł, że rozbudowa przedmiotowego obiektu nie została wyłączona, na mocy art. 29 i 30 tej ustawy, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego inwestor naruszył dyspozycję art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wskazując następnie, że możliwość uruchomienia procedury legalizacyjnej uzależniona jest, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, od ściśle określonych w tych przepisach przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro inwestor w wyznaczonym terminie nie dostarczył stosownej dokumentacji, to organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, wydał nakaz rozbiórki spornej części obiektu. Wojewódzki Inspektor wskazał ponadto, że gdyby powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego nie przekraczała 25 m², organ stopnia powiatowego winien byłby zastosować procedurę określoną w art. 49b Prawa budowlanego, jako że wolnostojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m², zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podlegają obowiązkowi zgłoszenia, nie wymagają natomiast uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji stwierdził, że powyższe nie ma wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, które z uwagi na ustalony stan faktyczny jest prawidłowe i uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż pozostają one bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że w sytuacji samowolnej realizacji inwestycji istotny jest jedynie fakt jej przeprowadzenia bez uzyskania wymaganej prawem zgody właściwego organu. Zaniechanie zaś przez inwestora spełnienia obowiązku dostarczenia stosownych dokumentów uniemożliwiło wdrożenie procedury naprawczej, mającej na celu doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wskazując na powyższe organ II instancji uznał, iż orzeczenie rozbiórki spornej części rozbudowanego obiektu jest uzasadnione. Na powyższą decyzję S. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie oświadczył, że przedłoży wymagane dokumenty celem legalizacji przedmiotowej dobudówki do budynku gospodarczego. Podał przy tym, że organ I instancji podjął działania na skutek zawiadomienia sąsiadów, których postawa jest wynikiem "sąsiedzkiej nieuprzejmości i ich ludzkiej zawiści, albowiem zgodnie z aktem notarialnym zwiększył się udział skarżącego w nieruchomości wspólnej, a dobudówka została dokonana za zgodą Pana K.J.". Przywołując następnie orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podnosił w szczególności, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, powinien mieć zastosowanie w ostateczności, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a także, iż "nie można podzielić poglądu, ze obligatoryjnie należy nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej, gdy inwestor nawet bez własnej winy nie złożył stosownych dowodów w zakreślonym terminie". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, który zgłosił udział w sprawie na rozprawie wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a także wiążące się z nimi przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zaś procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl art. 9 kpa, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustęp 2 art. 48 stanowi, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W myśl ust. 3 cytowanego artykułu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie z ust. 4 art. 48, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie zaś w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżący wykonał przedmiotową dobudówkę w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Uzasadnione zatem było zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego procedury naprawczej. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 308/07 - LEX nr 468750 i WSA we Wrocławiu z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 49/08 - LEX nr 510871), termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane jest terminem instrukcyjnym i powinien być realny do wykonania nałożonych obowiązków. W sytuacji, gdy jednym z nałożonych obowiązków było przedstawienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, a – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – współwłaścicielami nieruchomości, na której usytuowana jest przedmiotowa dobudówka, są osoby, które powiadomiły organ I instancji o zrealizowaniu przez skarżącego tej dobudówki, wyznaczenie terminu jedynie trzydziestodniowego do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest tylko pozornym umożliwieniem skarżącemu zalegalizowania spornej inwestycji. Zauważyć wypada, że w piśmie z dnia [...]r. skarżący zawarł wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie "rozbudowy garażu na części wspólnej podwórka". Nie kwestionując stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odmawiającego zawieszenia postępowania stwierdzić należy, że wspomniany wniosek zawierał informację o czynionych przez skarżącego staraniach, aby móc przedstawić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz o trudnościach z tym związanych. Wyznaczenie terminu, w którym strona zobowiązana nie jest w stanie z przyczyn od siebie niezależnych wykonać nałożonych obowiązków, stanowi zarówno naruszenie przywołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisu art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, gdyż uniemożliwia realizację normy w nim zawartej. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.