II SA/Wr 622/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie Gminy [...] w roku 2018 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) i art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w sprawie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie Gminy [...] w roku 2018, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.; zwanej dalej także "u.o.z.") poprzez niewypełnienie obowiązku ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Motywując zasadność złożonej skargi wojewoda wskazał, że podstawę prawną dla podjęcia uchwały stanowi art. 11a u.o.z., zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W art. 11a ust. 3 u.o.z. wskazano, że program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Jednocześnie w art. 11a ust. 5 u.o.z. postanowiono, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Ustawa o ochronie zwierząt wprowadza zatem ściśle określone wymogi co do treści programu, przy czym należy mieć na względzie, że stanowią one jednocześnie swoiste wytyczne co do sposobu w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania z zakresu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania (w oparciu o art. 11 ust. 1 u.o.z.) oraz podejmowania działań na rzecz ochrony zwierząt (na podstawie art. 1 ust. 3). Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, że rada nie określiła w niej schroniska dla zwierząt bezdomnych, którego celem jest zapewnienie opieki i schronienia zwierzętom bezdomnym. Wskazała natomiast przytulisko, jako miejsce tymczasowego przebywania zwierząt bezdomnych i zagubionych położone w [...] na posesji nr [...]. Przytulisko zostało zorganizowane na potrzeby Gminy [...] i utrzymywane jest przez przedsiębiorcę wpisanego do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej pod nazwą [...] "[...]" A. P. [...][...], [...][...]. Jednocześnie w § 8 ust. 5 uchwały rada wskazała, że Gmina [...] planuje w miejscowości [...] na działce nr [...] utworzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, które będzie odbierać zwierzęta z przytuliska po okresie 2 tygodniowej kwarantanny. Organ nadzoru zauważył, że zapis o planach tworzenia schroniska był także w uchwale Rady Gminy [...] z [...] marca 2017 r. W zaskarżonej uchwale dodano, że "Inwestycja uzyskała w 2018 r. pozwolenie na budowę i znajduje się w fazie przygotowań do rozpoczęcia robót budowlanych." Organ nadzoru w 2017 r. wystąpił do przewodniczącej rady gminy z zapytaniem o poinformowanie o planowanym i realnym terminie zakończenia budowy i rozpoczęcia działalności schroniska we wsi [...]. W odpowiedzi przewodnicząca rady napisała, że "aktualnie trwa procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę [...] w miejscowości [...], na której planowane jest schronisko dla zwierząt. Obowiązujący MPZP to warunek niezbędny do przekazania tej działki przez Agencję Nieruchomości Rolnych w [...] na rzecz Gminy [...]. Równocześnie trwają prace projektowe obejmujące dokumentację techniczną planowanego schroniska. Uzyskanie pozwolenia na budowę zaplanowano na koniec października 2017 r. Zrealizowanie inwestycji w części umożliwiającej rozpoczęcie funkcjonowania schroniska planowane jest na II kwartał 2018 r." W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda ustalił, że Gmina [...] notorycznie, mając pełną świadomość naruszania prawa i mimo corocznych interwencji organu nadzoru, nie realizuje obowiązku ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Gmina co rok informuje, że buduje schronisko. Jednakże budowa schroniska nie stanowi realizacji obowiązku zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w istniejącym schronisku. Artykuł 4 pkt 25 u.o.z. określa, że przez "schronisko dla zwierząt" rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 ze. zm.). Szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać schroniska dla zwierząt, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz.U. Nr 158, poz. 1657). Zgodnie zaś z art. 11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości (ust. 1). W oparciu o powyższe ustalenia organ nadzoru stwierdził, że podjęta uchwała narusza przepisy ustawy poprzez niewyczerpanie przedmiotowego zakresu programu. Przyjęty program powinien zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy, jako schronisko dla zwierząt należy rozumieć miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z., zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom należy do zadań własnych gmin. Zadanie to, jak wynika z art. lla ust. 2 pkt. 1 u.o.z., powinno być realizowane poprzez zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Tym samym Wojewoda uznał, że Gmina [...] nie realizuje powierzonego jej zadania. W kontekście jednoznacznego brzmienia przywołanych wyżej przepisów ustawy, wyjaśnienia zawarte w piśmie otrzymanym od Przewodniczącej Rady Gminy [...] nie mogą być brane pod uwagę, a gmina [...] powinna zawrzeć umowę z istniejącym już schroniskiem. Do Gminy należy bowiem zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom na określonych przez ustawodawcę warunkach, z uwzględnieniem konieczności poddania działalności schroniska dla zwierząt nadzorowi (na zasadach określonych w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt). Organ nadzoru, zwrócił uwagę, że zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt (art. 11 ust. 3 u.o.z.). Z uwagi na fakt, że Gmina [...] nie zapewnia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, nie może realizować powierzonego jej ustawowo zadania wyłapywania bezdomnych zwierząt, a przewidziane w tym zakresie regulacje uchwały muszą zostać uznane za niezgodne z prawem. Powyższe ma również niezwykle istotne znaczenie w kontekście art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., w myśl którego program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Również i w tym przypadku ustawodawca uznał za istotne aby powyższe czynności były przeprowadzane przez uprawniony i nadzorowany przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot będący schroniskiem dla zwierząt. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2019 r. strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do treści merytorycznej skargi, Rada Gminy wskazała, że brak schroniska nie jest wynikiem złej woli Rady Gminy [...] czy zawinionych działań Wójta Gminy [...]. Rada Gminy dokonała zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oraz przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z żądaniem Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału w [...] (aktualnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...]- KOWR OT [...]). Objęcie przez KOWR OT [...] nieruchomości gruntowych położonych w miejscowości [...] i administrowanych wcześniej przez KOWR OT [...], spowodowało zmianę interpretacji przepisów wewnętrznych i problemy dotyczące formalnego przekazania działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] na potrzeby zadań własnych Gminy [...]. Aktualnie Wójt Gminy [...] pracuje nad tym, by zlikwidować przeszkody w przejęciu nieruchomości. Corocznie Wójt Gminy [...] podejmuje starania w zakresie znalezienia miejsc dla odławianych zwierząt w schroniskach zlokalizowanych najbliżej granic gminy [...]. Niestety okoliczne schroniska nie chcą przyjmować zwierząt z terenu innej gminy z uwagi na ograniczoną liczbę miejsc. Wobec braku możliwości przekazania odłowionych zwierząt do schroniska, Gmina [...] stara się realizować zadania polegające na zapobieganiu bezdomności zwierząt, zapewniając im miejsce w przytulisku i godne warunki bytowania. Organ wskazał, że projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, został pozytywnie zaopiniowany przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] mimo, że przytulisko nie posiadało statusu schroniska. Świadczy to o tym, że przytulisko nie jest organom inspekcji weterynaryjnej nieznane i pozbawione faktycznego nadzoru. Zdaniem organu, Wojewoda zupełnie pominął fakt braku miejsc w schroniskach w rejonie gminy [...] i nie zwrócił uwagi na podejmowane działania organizacyjne dotyczące budowy schroniska dla zwierząt w miejscowości [...]. Zawarcie ze schroniskiem umowy na odbiór zwierząt z terenu gminy [...], której realizacja z uwagi na realny brak miejsc będzie z założenia niewykonalna, prowadzi do zawierania umów fikcyjnych, które nie będą realizowane. W ocenie Gminy [...] najważniejsza nie jest treść samego przepisu prawnego, ale cel, któremu ten przepis ma służyć, tj. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom i humanitarne ich traktowanie. Ten obowiązek Gmina [...] skutecznie realizuje za pośrednictwem przytuliska w [...]. Tego nawet Wojewoda nawet nie zakwestionował. Zdaniem Rady Gminy współpraca z przytuliskiem w [...] jest zasadna i nie narusza art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., bowiem przepis ten nie nakazuje gminom realizacji opieki przez własne schronisko dla zwierząt, ani poprzez podmiot, który jest ujęty w rejestrze podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną. Ponadto organ wskazał, że uchylenie uchwały w sprawie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie gminy [...] spowoduje konieczność rezygnacji z odławiania i świadczenia opieki na bezdomnymi zwierzętami. Zaprzestanie opieki będzie negatywne w skutkach dla lokalnej społeczności, która nie będzie mogła liczyć na pomoc samorządu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. Pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w sprawie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie Gminy [...] w roku 2018, zarzucając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 1 w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 1840 ze zm.; zwanej dalej także "u.o.z.") poprzez niewypełnienie obowiązku ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Zarzuty zawarte w skardze uznać należy za zasadne. Skarżący sformułował zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., który w ocenie Sądu jest w pełni uzasadniony. Powołany przepis stanowi, że "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt". W tym miejscu należy przywołać także treść art. 4 pkt 25 u.o.z. zgodnie, z którym schronisko dla zwierząt - "rozumie się przez to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967)". W kontekście zarzutów skargi rozstrzygnąć zatem należało, czy w uchwalanym programie w sprawie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania na terenie Gminy [...] w roku 2018, dopuszczalne jest zawarcie regulacji przewidującej, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki i ochrony odbywać się będzie w placówce innego typu, niż schronisko dla zwierząt. W szczególności spór koncentrował się wokół tego, czy tzw. "przytulisko" - jako miejsce tymczasowego przebywania zwierząt bezdomnych może w świetle cytowanego wyżej przepisu ustawy o ochronie zwierząt, wypełniać obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom koniecznego "miejsca". W powołanych przepisach zostały sformułowane wymagania co do standardów, według których schronisko ma świadczyć usługi na rzecz zwierząt bezdomnych oznacza brak możliwości realizacji programu w placówkach innych niż schroniska – w przytuliskach. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny: "Wskazana jednostka (schronisko) spełniać musi normatywnie określone wymagania (...) co oznacza, że nie ma podstaw do dowolnego zastępowania przez lokalnego prawodawcę w stanowionych aktach prawnych, placówek o kwalifikowanych prawnie cechach (schronisko) podmiotami innymi niespełniającymi ustawowo określonych wymogów (przytulisko)" [wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3227/17, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"]. Dodatkowo należy wskazać, że "ustawa o ochronie zwierząt nie posługuje się pojęciem «przytulisko» i nie określa żadnych warunków prowadzenia takiej instytucji" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/18, CBOSA). Nie można pogodzić takiego stanu rzeczy z prawnym obowiązkiem organizacji schroniska według określonych w definicji legalnej standardów. Bez wątpienia bowiem, powołany powyżej art. 11 ust. 2 pkt 1 u.o.z. jednoznacznie wskazuje schronisko dla zwierząt jako obiekt (placówkę) właściwą do zapewnienia bezdomnym zwierzętom należytej opieki i ochrony. Tego rodzaju podmiot spełniać bowiem musi określone prawem wymagania, co z kolei gwarantuje należyty poziom zapewnianych usług. Jak już wyżej bowiem wskazano, ustawodawca w przepisie art. 11 ust. 2 pkt 1 u.o.z. zdecydował, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki winno nastąpić poprzez umieszczanie ich w schronisku dla zwierząt. Treść normy prawnej zawartej w cytowanym przepisie nie budzi wątpliwości. Wskazana jednostka (schronisko) spełniać musi normatywnie określone wymagania (por. cytowana wyżej definicja tego pojęcia), co oznacza, że nie ma podstaw do dowolnego zastępowania przez lokalnego prawodawcę w stanowionych aktach prawnych, placówek o kwalifikowanych prawnie cechach (schronisko), podmiotami innymi, niespełniającymi ustawowo określonych wymogów (przytulisko). Wskazać należy, że obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku funkcjonuje w ustawodawstwie polskim od 2012 r. Długi już okres obowiązywania tego wymogu powinien być wystarczający dla dostosowania lokalnych uwarunkowań do wymogów ustawowych, a zatem spełnienia przez gminy tych obowiązków, które nałożone zostały na gminy przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Ustawa o ochronie zwierząt wprowadziła obowiązek corocznego przyjmowania programów opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania ich bezdomności. Celem tej nowelizacji było zwiększenie odpowiedzialności gmin za los bezpańskich zwierząt oraz zmotywowanie jednostek samorządu terytorialnego do gorliwszego wywiązywania się z ustawowego obowiązku opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywania. Dla realizacji pełnego celu wynikającego z ustawy niezbędne jest skonkretyzowanie w programie sposobu wykonywania przez gminę poszczególnych zadań ustawowych. W zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia wymagań wspomnianej ustawy o ochronie zwierząt poprzez niezrealizowanie obowiązku ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Przytulisko, o którym mowa w przedmiotowej uchwale, nie może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi, spełniające warunki określone w ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Powyższego nie zmienia fakt, że przytulisko to nie tylko w ocenie organu gminy, ale również w opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], może zostać uznane za miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi z uwagi na ilość przebywających tam zwierząt oraz na warunki ich przetrzymywania (stały nadzór lekarza weterynarii, zadaszone boksy, regularne żywienie). Istotne jest bowiem to, że nie jest ono schroniskiem dla zwierząt w rozumieniu art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt. W tym stanie rzeczy nie można podzielić stanowiska strony przeciwnej, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w przytulisku wskazanym w zaskarżonej uchwale jest równoznaczne z zapewnieniem miejsca w schronisku dla zwierząt, o jakim mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Schronisko, o jakim mowa w tym przepisie, to schronisko w rozumieniu art. 4 pkt 25 u.o.z. Przytulisko wskazane w zaskarżonej uchwale nie jest takim schroniskiem, gdyż nie spełnia warunków określonych w przywołanym unormowaniu. Niezgodna z prawem zmiana kwalifikacji placówki świadczącej usługi na rzecz bezdomnych zwierząt czyni uchwałę nieważną, gdyż dochodzi do naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. "Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, w braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały bądź naruszenia procedury jej uchwalania" (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 364). W przedmiotowej sprawie, naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. stanowi przesłankę niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego jako podstawy materialnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, co czyni ją nieważną, a więc implikuje konieczność stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego jest niemożność rzeczywistego realizowania przez Gminę [...] obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., to jest obowiązku objęcia programem odławiania bezdomnych zwierząt, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 3 u.o.z. zabronione jest odławianie zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt. Z uwagi na fakt, że Gmina [...] nie zapewnia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku, nie może realizować powierzonego jej ustawowo zadania wyłapywania bezdomnych zwierząt. Brak wskazania w zaskarżonej uchwale schroniska dla zwierząt bezdomnych stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów u.o.z., a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. W tym stanie rzeczy należy uznać za prawidłowe stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z, poprzez niewypełnienie obowiązku ustawowego w zakresie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał w przedmiocie uchwał Rady Gminy [...] z tego zakresu już kilkakrotnie. Co do takiego samego zapisu uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca z 2017 r. (praktycznie w niezmienionym brzmieniu) wypowiedział się także Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt II OSK 3227/17 nie podzielając poglądu WSA zawartego w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyroku z dnia 4 października 2017 r. II SA/Wr 481/17. Uznać zatem należy, że ocena prawna dokonana przez NSA w prawomocnym wyroku wiąże także w niniejszej sprawie, na mocy art. 170 p.p.s.a., orzekający obecnie Sąd. Mając powyższe na względzie, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).