II SA/Wr 623/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oddala skargę w całości. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] r. odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] r. (nr [...]) udzielającej A. sp. z o.o.(zwanym dalej A., Spółka, inwestor) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K. we W. (działka nr [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] r.(nr [...]) udzielił A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. K. (działka nr [...]. Na wniosek M. J. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...]. Wnioskodawca jako przesłankę wznowieniową wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] Prezydent W. – po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście powołanych w orzeczeniu przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] stwierdzając, że planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki skarżącego (nr [...]), wobec powyższego nie ma podstaw prawnych do uznania za stronę postępowania właściciela wymienionej nieruchomości, która znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J., który zarzucił, że nie odniesiono się do wszystkich argumentów przedstawionych przez niego, w szczególności dotyczących przeprowadzonej przez niego analizy odległości pomiędzy jego działką a działką przeznaczoną pod inwestycję. Ponadto w ocenie odwołującego organ I instancji jest "stronniczy i nieobiektywny", ponieważ w decyzji o warunkach zabudowy został uznany za stronę postępowania. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie na wstępie rozważań przywołał i wyjaśnił treść przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że ustalenie kto jest stroną danego postępowania administracyjnego jest obowiązkiem organu. Zgodnie z jednobrzmiącym przepisem art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są tylko: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że jakiekolwiek oddziaływanie inwestycyjne planowane na sąsiedniej nieruchomości, spowodują konieczność przyznania w postępowaniu administracyjnym legitymacji procesowej. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Proces budowlany jest wyrazem korzystania przez jednostki z przysługujących im wolności i praw konstytucyjnych. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, wskazano, że do istoty prawa własności w świetle art. 21 i art. 64 Konstytucji RP należą uprawnienia do rozporządzania, pobierania pożytków oraz korzystania z przedmiotu własności. Określone prawem zasady procesu inwestycyjno-budowlanego powinny uwzględniać konieczność zapewnienia ochrony wyżej wskazanych wolności i praw konstytucyjnych. Obowiązkiem władz publicznych jest również zapewnienie ochrony wolności i praw osób trzecich, władających nieruchomościami, na które może oddziaływać realizowana inwestycja. Dalej Wojewoda wskazał, że M. J. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. P., oznaczonej jako działka nr 87/1. Nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i nie graniczy z terenem inwestycji. Obydwie nieruchomości oddziela skrzyżowanie ulic: P. i K.. Odległość pomiędzy przedmiotowymi działkami wynosi ok. 21 metrów. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, minimalna odległość dla sytuowania budynków ze ścianami z otworami okiennymi względem granicy działki wynosi 4 m. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanych budynków od granic z działką budowlaną stanowiącą własność skarżącego wynosi ok. 30 m (budynek nr 1) i ok. 50 m (budynek nr 2). Zgodnie z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Planowane budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. K. na działce inwestora nr 200/12, zdaniem również organu II instancji nie będą przesłaniały ani zacieniały nie tylko budynku mieszkalnego M. J., ale nawet terenu samej jego działki nr 87/1. W opisanych wyżej uwarunkowaniach faktycznych, organ stwierdził, ze nie sposób doszukać się jakiegokolwiek oddziaływania i niedogodności dla odwołującego się, związanych z inwestycją. W ocenie organu nie można uznać, iż dochodzić będzie z tej przyczyny do jakichkolwiek immisji ze strony planowanej inwestycji na nieruchomość, której właścicielem jest odwołują się. Tym samym nie ma podstaw do uznania M. J. jako strony postępowania dotyczącego udzielenia inwestorowi (A.) pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W związku z tym zarzut, iż Prezydent W. wydał decyzję bez merytorycznych argumentów jest chybiony. Odnośnie uwag, iż organ I instancji odniósł się jedynie do części problemów. Wojewoda D. wskazał, że istota sprawy jest ustalenie czy odwołującemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nr [...]. Dlatego też wskazanie odwołującego się, że Prezydent W. rażąco naruszył art. 145 k.p.a. poprzez zaniechanie rzetelnej weryfikacji projektu budowlanego w zakresie oddziaływania inwestycji na otoczenie, nie jest usprawiedliwione. Pozostałe uwagi odwołującego wobec decyzji pierwszoinstancyjnej nie mieszczą się, według Wojewody, w zakresie niniejszego postępowania. Na powyższą decyzję M. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W.. Uważa, że kryteria zastosowane przez organ odwoławczy przy ocenie oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość są niejasne, zostały wybrane selektywnie i arbitralnie. Przeprowadzona przez Wojewodę analiza w zakresie odległości obiektów, nasłonecznienia i przesłaniania jest, zdaniem skarżącego niepełna i wręcz chybiona, ponieważ odnosi się do faktów, których na żadnym etapie postępowania skarżący nie podważał. Podniósł, że przedstawił natomiast szereg zupełnie innych argumentów mających wpływ na wykonywanie przez niego przysługującego mu prawa własności (art. 28 k.p.a.). Uważa, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego. Według skarżącego "status strony w postępowaniu administracyjnym przysługuje, kiedy postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, nie jest więc konieczne, aby ten interes był naruszony". Przedmiotem analizy organu powinien być sam fakt posiadania przez skarżącego interesu prawnego (art. 28 k.p.a.). W ustaleniu kręgu stron kluczowe jest przeanalizowanie rodzaju inwestycji, jej rozmiaru oraz zakresu jej uciążliwości dla otoczenia. Planowany i realizowany rodzaj inwestycji (ok. 100 mieszkań ) stanowi, według skarżącego, uciążliwość nieporównywalną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, która dominuje na osiedlu [...]. W skali osiedla brak jest budynków tego rodzaju, co drastycznie odbiega od dotychczasowej charakterystyki otoczenia. Z treści decyzji wynika, że przeanalizowano immisje bezpośrednie (art. 140 k.c.), nie dokonano natomiast immisji pośrednich(art. 144 k.c.). Według skarżącego, rodzaj planowanej inwestycji wymaga starannej analizy z uwagi na szereg potencjalnych oddziaływań na jego nieruchomość, wykraczającej poza obszar 8 metrów i symulację nasłonecznienia. Organy obu instancji nie odniosły się ani nie dokonały analizy immisji związanych z potencjalnym hałasem, promieniowaniem elektromagnetycznym czy drastycznie większym ruchem pojazdów w obrębie skrzyżowania Kielecka/Przemyska. W zakresie prowadzenia samej budowy, skarżący wskazał, że ma ona także negatywny wpływ na stan obiektów i jakość życia mieszkańców okolicznych nieruchomości (codzienny hałas, znaczne zanieczyszczenie powietrza ). Prowadzone roboty są wyjątkowo uciążliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- dalej p.p.s.a. (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zgodnie z którym sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozważania należy poprzedzić uwagami natury ogólnej odnośnie specyfiki postępowania wznowieniowego. Otóż należy tu wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności, czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej). Po zbadaniu zachowania ww. warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego i dokonanie ustalenia, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Następnie postępowanie nadzwyczajne, prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu, także dzieli się na kolejne dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli organ stwierdzi brak takiej wady - w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 940/15, Lex Omega nr 2117249). W badanej sprawie, przechodząc do kontroli dokonanej przez organy oceny zaistnienia w sprawie podniesionej przez skarżącego przesłanki wznowienia postępowania należy wskazać, że analizując przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że krąg stron w przypadku postępowania o pozwolenie na budowę określa przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a nie przepis art. 28 k.p.a. wymagający istnienia tylko interesu prawnego. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mający zastosowanie w niniejszej sprawie i będący lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, sanitarne czy też o drogach publicznych, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Definicję legalną pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 2 pkt 20 Prawa budowlanego, który definiuje go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przez przepisy odrębne w znaczeniu art. 3 pkt 20 p.b. należy rozumieć także przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Istotne jest bowiem to, że przepisy te (odrębne) mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wobec tego nie można zgodzić się ze skarżącym, iż samo odczuwanie skutków i uciążliwości związanych z budową jak i późniejszym funkcjonowaniem obu budynków mieszkalnych wielorodzinnych powoduje, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji. Takie rozumowanie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Zatem takie skutki związane z budową i późniejszym funkcjonowaniem obu budynków mieszkalnych jak: hałas, wzmożony ruch samochodów, czy promieniowanie fal elekromagnetycznych (na rozprawie skarżący wyjaśnił, że chodzi o promieniowanie wywołane poprzez korzystanie z telefonów komórkowych w nowo powstałych budynkach), nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie może dojść do naruszenia interesów osób trzecich wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać na zasadność ustaleń organów, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami § 12 ust. 1, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czego również – jak podnosi sam skarżący - nie kwestionuje. W przeprowadzonym postępowaniu organy orzekające nie doszukały się innych przepisów obowiązującego prawa administracyjnego, które wprowadzałyby ograniczenia w stosunku do nieruchomości skarżącego, spowodowane poprzez realizację planowanej inwestycji. Również sam skarżący nie przywołał żadnego przepisu prawa materialnego administracyjnego, który by został naruszony, przez co korzystanie z jego nieruchomości doznawałoby określonych ograniczeń, w tym możliwości dalszej zabudowy. Z powyższych względów uprawnione było twierdzenie organów, iż oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, w tym uciążliwości z nią związane nie powodują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło również do naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a., tym bardziej że skarżący nie wskazał na czym miałyby polegać naruszenia. Kwestionowanie zaś samej lokalizacji inwestycji jest bezskuteczne w postępowaniu wznowieniowym co do wydanego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy odnośnie tejże inwestycji w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy (decyzja "lokalizacyjna") z dnia [...] ( i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] przenosząca uprawnienia wynikające z decyzji lokalizacyjnej na obecnego inwestora). Z kolei podważanie analizy zacienienia znajdującej się w projekcie budowlanym, tylko z tego powodu, że została sporządzona na zlecenie inwestora nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem to przepisy prawa budowlanego zobowiązują inwestora do załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę kompletnego projektu budowlanego, zawierającego taką analizę. Innych merytorycznych zastrzeżeń skarżący nie zgłosił do tej analizy. Załączona do projektu budowlanego analiza zacienienia wykazała, że projektowane budynki nie oddziałują w tym zakresie na nieruchomość skarżącego. Należy ponadto wyjaśnić, w kontekście zarzutu skargi, że samo wznowienie postępowania nie zawsze prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia, o czym wcześniej już zostało wspomniane. W sytuacji bowiem, gdy ujawni się przeszkoda w postaci braku spełnienia ustawowej przesłanki dla wznowienia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykluczone jest wydanie decyzji obejmującej merytoryczne rozważania. Nie świadczy to o zarzucanej przez skarżącego "selektywnej i arbitralnej" ocenie organu zebranego w sprawie materiału dowodowego, ale stanowi właściwą procesową reakcję na dokonane przez organ ustalenia. Reasumując należy podkreślić, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r, poz. 1369 ) orzekł jak w sentencji.