II SA/Wr 624/02

4 II SA/Wr 624/02 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 6 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Asesor W SA Maria Tkacz - Rutkowska Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] roku Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego; oddala skargę. 4 II SA/Wr 624/02 2 Uzasadnienie. Pismem z dnia [...] roku J. C. wniósł o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wskazując, że posiada staż pracy wynoszący [...] lat i okres zatrudnienia w warunkach szczególnych. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku (Nr ([...]) odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z tego powodu, że zdaniem organu wnioskodawca nie spełnił warunków określonych w art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a w szczególności nie udokumentował 15 - letniego okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach. W odwołaniu od tej decyzji J. C. zarzucał, że prowadząc samodzielnie działalność gospodarczą wykonywał pracę, która nie różniła się w zasadzie niczym od pracy jaką wykonywał jako kierowca samochodu ciężarowego w zakładzie państwowym. Powołując się na przepisy Konstytucji twierdził, że pracował w sposób ciągły, przez okres przekraczający 8 godzin dziennie. Do odwołania skarżący dołączył zaświadczenie ZUS z dnia [...]r., w którym podano, że w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. nie zgłosił pracowników do ubezpieczenia społecznego. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) - wydaną na podstawie art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 200Ir. Nr 6, poz. 56 ze zm.), w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 200Ir. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 200 Ir. Nr 154, poz. 1793) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa-utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że J. C. zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w K. dnia [...]r. po okresie pozostawania w zatrudnieniu od dnia [...]r. do dnia [...]r., a umowa o 4 II SA/Wr 624/02 3 pracę została rozwiązana z przyczyn ekonomicznych dotyczących zakładu pracy. Wnioskodawca przedstawił świadectwa pracy, z których wynika, że posiada on staż pracy wynoszący [...] lat i [...] dni. w tym [...] lat. [...] miesięcy i [...] dni w warunkach szczególnych. W ocenie organu wnioskodawca nie spełnia wymogów, od których przepisy prawa uzależniają prawo do zasiłku przedemerytalnego. W ocenie Wojewody stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. z 200Ir. Nr 154. poz. 1793) osoby, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (T.j. Dz.U. Nr 6, poz. 56 z 2001r. z póżn. zmi.), obowiązującym w dacie złożenia wniosku, zasiłek przedemerytalny przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący dla mężczyzn 35 lat lub 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Łączny okres pracy wnioskodawcy uprawniający do zasiłku wynosi [...] lat i [...] dni, a udokumentowany przez skarżącego okres pracy uznany w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze wyniósł [...] lat. [...]miesiące i [...] dni. Organ stwierdził także, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie można zaliczyć do okresu pracy uznanej w przepisach emerytalnych za pracę w szczególnych warunkach okresu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników 4 II SA/Wr 624/02 4 zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z 1983r. Nr 8, poz. 43 ze zm.) nie stosuje się do osób prowadzących działalność gospodarczą. Organ powoła! się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001r. Organ wskazał też, że mimo, iż skarżący udokumentował fakt świadczenia pracy kierowcy samochodu ciężarowego, jednak praca ta nie może być uznana wedle przepisów emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wojewoda nie zgodził się także z zarzutem odwołania, iż zaskarżona decyzja narusza art. 32 Konstytucji RP. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucał naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6 poz. 56 ze zmn.) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. z 1983r. Nr 8, poz. 43 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że przepisy cytowanego rozporządzenia nie odnoszą się do osób prowadzących działalność gospodarczą. Zdaniem skarżącego przepisy te kładą nacisk na charakter wykonywanej pracy, nie zaś na to, czy dana osoba pozostaje w zatrudnieniu. Nadto skarżący twierdził, że rozporządzenie to pochodzi z okresu, kiedy działalność gospodarcza nie była prowadzona tak często i w takim szerokim zakresie, w związku z tym interpretacja dokonana przez organ jest błędna. Taka interpretacja narusza zasady wynikające z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od tego skarżący twierdził, że organ nie uwzględnił całego materiału dowodowego, pominął bowiem treść zaświadczenia ZUS-u z dnia [...]roku o nie zatrudnianiu przez skarżącego pracowników. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, powołał się na dotychczasową argumentację i dodatkowo wskazał, że zaświadczenie ZUS-u nie zostało pominięte przez organ lecz treść tego dowodu nie miała wpływu na wynik sprawy. 4 II SA/Wr 624/02 5 Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawa) o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zmn.) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 roku - właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie naruszył wskazanych wyżej przepisów. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 200Ir. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Przepis ten w chwili wydawania zaskarżonej decyzji miał następujące brzmienie: "...37j. 1. Zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla 3) 4 II SA/Wr 624/02 6 kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.. ." Skarga została oparta na zarzucie, iż skarżący był zatrudniony przez okres dłuższy, aniżeli 15 lat w szczególnych warunkach, w rozumieniu tego przepisu, a ponadto posiada łączny staż uprawniający do zasiłku przekraczający [...] lat. Takie twierdzenia wnioskodawcy wynikały z faktu, że jego zdaniem zaliczeniu do wspomnianego [...]-letniego okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach podlegać winien okres prowadzenia samodzielnej działalności gospodarczej, w czasie której wykonywał taką samą pracą jaka została przez organ zaliczona do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach. Pogląd ten jednak nie jest trafny. Prawidłowo bowiem uznał organ odwoławczy, że okres prowadzenia działalności gospodarczej - niezależnie od charakteru tej działalności - nie podlega zaliczeniu do okresów pracy w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 37j cyt. ustawy. Treść tego przepisu wskazuje bowiem na to, że okresy pracy w szczególnych warunkach odnoszą się do okresu "zatrudnienia" w takich warunkach (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2002 r. II SA 2656/01). Działalność gospodarcza nie stanowi "zatrudnienia" lecz jest gospodarczą działalnością prowadzoną we własnym imieniu i na własny rachunek. Gdyby ustawodawca zamierzał również taką działalność objąć tym przepisem, nie użyłby w nim określenia "zatrudnienie", które odnosi się do takiego stanu rzeczy, w którym praca nie jest wykonywany w ramach działalności gospodarczej lecz w ramach stosunku pracy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że analizowany przepis zawiera odesłanie do emerytalnych przepisów szczególnych regulujących zatrudnienie w warunkach szczególnych. Takimi przepisami są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./ Z treści $ 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że określone w nich świadczenia przysługują tylko pracownikom zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy stale 4 II SA/Wr 624/02 7 przy pracach wykonywanych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Stosownie natomiast do art. 2 Kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Dlatego też cytowane rozporządzenie nie może mieć zastosowania do innych osób, aniżeli wyraźnie wskazach w tym akcie prawnym (podobnie wyrok NSA z dnia 20 marca 2003 r. SA/Łd 2276/01). Trafnie zatem uznały organy administracyjne, że do okresu samodzielnej działalności gospodarczej skarżącego nie odnoszą się cytowane wyżej przepisy, a tym samym okres ten nie podlega zaliczeniu do uprawnień, od których zależy prawo do zasiłku przedemerytalnego, gdyż okres ten nie stanowi "zatrudnienia" w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.). Wniosku tego nie może zmienić zarzut skarżącego dotyczący nierównego traktowania obywateli, a tym samym zarzut naruszenia Konstytucji. Stosownie do art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracyjne działają na podstawie prawa. W związku z tym organy administracyjne nie mogą załatwiać spraw według własnego uznania - poza przypadkami, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Takie sformułowanie art. 6 kpa oznacza więc. że organy administracyjne związane są treścią obowiązującego przepisu prawa. Skoro natomiast art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 ze zm.), przyznając specjalne uprawnienie do określonej formy pomocy osobom bezrobotnym nie przewiduje wyraźnie możliwości zaliczenia do okresów pracy w warunkach szczególnych czasu wykonywania działalności gospodarczej - organy administracyjne nie posiadały uprawnień do uznania, że działalność gospodarcza skarżącego stanowi okres pracy w szczególnych warunkach, w rozumieniu tego przepisu. W tym więc znaczeniu zaskarżona decyzja nie wprowadziła nierówności obywateli wobec prawa, a tym samym zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza Konstytucje, jest nieuzasadniony. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa. 4 II SA/Wr 624/02 8 W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowanie przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga podlegała oddaleniu. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.