II SA/Wr 630/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Marta Wojciechowska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 roku sprawy ze skargi J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Z dniem 31 grudnia 2000 roku przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" Zakład Przewozów Pasażerskich [...] rozwiązało z J. O. "z przyczyn zakładu pracy na zasadzie porozumienia stron", umowę o pracę. Z wystawionego przez zakład pracy świadectwa pracy wynika, iż podstawą prawną rozwiązania umowy o pracę był art. 1 ust. 1, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., Nr 4, poz. 19 z późn. zm.), art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" objętego programem restrukturyzacji "Polskich Kolei Państwowych" (Dz. U. Nr 40,poz. 464). W świadectwie pracy zawarto również informację o wypłaceniu odszkodowania w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, obliczonego jak za urlop wypoczynkowy (§ 6 PUZP dla pracownika państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Składając dokumenty w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. J. O. przedstawił oświadczenie, iż z uwagi na równoczesne spełnienie kilku warunków uprawniających do zasiłku wybiera zasiłek przedemerytalny. W dniu [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 37 j, art. 37 l ust.2, art. 27 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 pkt. 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r., Nr 25, poz. 128 z późn. zm.), orzekł o odmowie przyznania J. O. z dniem 3 stycznia 2001 r. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż z uwagi na otrzymanie odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę, zasiłek przedemerytalny przysługuje po upływie okresu, za który wypłacono odszkodowanie. Od powyższej decyzji odwołał się J. O. wyjaśniając, iż stosunek pracy został z nim rozwiązany "z tytułu restrukturyzacji PKP". Przepracował 38 lat, co zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r., upoważniało odwołującego się do otrzymania świadczenia przedemerytalnego. W dniu rozwiązania umowy o pracę obowiązywały jeszcze stare przepisy dotyczące świadczeń przedemerytalnych, lecz J. O. mógł się zarejestrować dopiero 2 stycznia 2001 r., kiedy to otrzymał świadectwo pracy. Rozpatrując odwołanie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 6 c ust. 2 pkt 2, art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56), zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego PKP, objętego programem restrukturyzacji PKP (Dz. U. Nr 40, poz. 464) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej: k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, iż mimo nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, obowiązującej od 1 stycznia 2001 r., i skreślenia ust. 9 w art. 37 k, stanowiącego delegację dla Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń ustalających dla osób zwolnionych po dniu 31 grudnia 1997 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy, z podmiotów i sektorów gospodarki narodowej objętych programami restrukturyzacji przyjętymi przez Radę Ministrów, świadczenie przedemerytalne w wysokości kwoty emerytury oraz ustalających skrócone okresy zatrudnienia uprawniające do emerytury, byli pracownicy PKP, którzy wypełniają wszystkie warunki zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego PKP objętego programem restrukturyzacji PKP (Dz.U.Nr 40, poz. 464), pomimo że zarejestrują się w powiatowym urzędzie pracy już po dniu 1 stycznia 2001 r. nabywają prawo do świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu. Takie stanowisko potwierdza - zdaniem organu- opinia Krajowego Urzędu Pracy z dnia 4 stycznia 2001 r., znak OP-022/11,24,25/1/SS/2001. Dalej Wojewoda [...] stwierdził, iż J. O. spełnia warunki do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego, bo udokumentował 38 lat, 6 miesięcy i 10 dni zatrudnienia, podczas gdy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000r. skróciło okres zatrudnienia uprawniający do otrzymania emerytury, w przypadku mężczyzn, do 38 lat. Ponieważ odwołujący się otrzymał na podstawie § 6 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników przedsiębiorstwa państwowego PKP odszkodowanie w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, świadczenie przedemerytalne – wyjaśnił organ- będzie przysługiwało po upływie okresu, za który otrzymano odszkodowanie, tj. po 6 miesiącach (art. 37 l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Dla potwierdzenia swego stanowiska organ powołał się na pismo Departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy z dnia 19 stycznia 2001 r., znak OP-022/121/58/SS/2001. Powyższą decyzję zaskarżył J. O., wnosząc o jej uchylenie oraz o przyznanie świadczenia przedemerytalnego od dnia 3 stycznia 2001 r. Podkreślił, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, co do okresu od którego przysługuje świadczenie przedemerytalne. Zgodnie z treścią art. 37 l ust. 2 cytowanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługuje od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalania tych uprawnień. Zastrzeżenia wynikające z treści art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2 pkt 2-4 nie dotyczą- zdaniem skarżącego – jego sytuacji, gdyż rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło na mocy porozumienia stron, a nie w trybie wypowiedzenia umowy o pracę. Wypłacone skarżącemu odszkodowanie na podstawie § 6 Ponadzakałdowego Układu Zbiorowego Pracy pracowników przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe z dnia 4 stycznia 1999 r. nie jest tym samym odszkodowaniem, które przysługuje pracownikom w związku ze skróconym okresem wypowiedzenia (§ 7 PUZP). Skoro stanowisko organu nie ma podstaw prawnych, do wypłaconego odszkodowania – twierdził dalej skarżący – powinno się stosować analogicznie przepisy dotyczące wypłaty świadczenia przedemerytalnego dla bezrobotnego, który nabył prawo do odprawy na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Takie stanowisko koresponduje – zdaniem J. O. – z wykładnią przepisów zaprezentowaną przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 29 stycznia 2001 r., nr DPS i R/36/I/MT/2001. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty i wyrażając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270), zwanej dalej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala na wszechstronne i obiektywne zbadanie całości sprawy. Korzystając z powyższego uprawnienia Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego a mianowicie art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...], uchylając decyzję organu pierwszej instancji w sprawie zasiłku przedemerytalnego, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wywodząc, iż J. O. przysługuje prawo do świadczenia przedemerytalnego, płatnego po upływie okresu, za który otrzymał odszkodowanie. Dla uzasadnienia swego stanowiska Wojewoda przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz stosowne wyjaśnienia zawarte w pismach Departamentu Prawnego Krajowego Urzędu Pracy. Działając w ten sposób organ naruszył treść art. 15 k.p.a. który przesądza o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Tak więc w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, w postępowaniu tym musi być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji było prawo do zasiłku przedemerytalnego (art. 37 j, art. 37 l ust. 2, art. 27 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu), a nie prawo do świadczenia przedemerytalnego (art. 37 k, 37 l ust. 2, art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 6 pkt 6 lit. b powołanej ustawy). O powyższym świadczy nie tylko powołana podstawa prawna decyzji ale także treść rozstrzygnięcia oraz zakres żądania J. O., który w oświadczeniu z dnia 3 stycznia 2001 r. wniósł o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Co prawda skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty [...] domagał się jej uchylenia i przyznania świadczenia przedemerytalnego, jednakże organ drugiej instancji nie mógł dokonać zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, rozważając uprawnienie strony do świadczenia innego niż to, które było przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponadto podkreślić należy, iż Wojewoda [...], wydając w sposób opisany wyżej decyzję kasacyjną, powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, naruszył treść art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona do takich sytuacji, w których organ stwierdził istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1997 r. – SA/Rz 770/97- nie publikowany). Przepis ten winien być interpretowany ściśle, co oznacza, iż decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym, (np. wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. II SA 400/81,ONSA 1981, Nr 2,poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca ( patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". B. Adamiak, J. Borkowski – C.H. Beck Wa-wa 2000, str. 541). W świetle powyższego należało uznać, iż w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do wydania decyzji w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego winien był – w sytuacji gdy strona zmieniła zakres swego żądania i domagała się innego świadczenia – decyzję tę uchylić i sprawę umorzyć jako bezprzedmiotową (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tymczasem, mimo braku przesłanki ustawowej z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania rozważył jedynie uprawnienie strony do świadczenia przedemerytalnego, sugerując jednocześnie treść decyzji mającej zapaść w ponownym rozpoznaniu. Działając w powyższy sposób Wojewoda [...] nie uwzględnił okoliczności, iż "O treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpoznania, decyduje jedynie organ pierwszej instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego" (wyrok NSA z 16 kwietnia 1999 r., I SA/Gd 595/97, nie publikowany). Opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jako niewątpliwie mające wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym miejscu zaznaczyć dodatkowo należy, iż z uwagi na rodzaj i wagę popełnionych naruszeń Sąd rozważał, czy w badanej sprawie nie doszło do "rażącego" naruszenia prawa, co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Ze względu jednak na to, że w sprawie mamy do czynienia z decyzją kasacyjną, która – mimo nieuprawnionego zawarcia w jej treści konkretnych wskazówek co do sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego – nie rozstrzygnęła o przyznaniu uprawnienia i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, Sąd uznał, iż nie doszło do naruszania prawa w stopniu rażącym. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na ten skutek, że Wojewoda [...] winien ponownie rozpoznać odwołanie J. O., przy uwzględnieniu wyżej opisanych wywodów prawnych. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.