II SA/Wr 633/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu P. D. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika oprotestował postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia [...] r., nr [...], którym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej – k.p.a.) stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) z dnia [...] r. znak [...] zawiadamiającego o zamiarze przeprowadzenia oględzin i kontroli oraz wzywającego P. D. i B. L. do określonych czynności. Z akt sprawy przedłożonych Sądowi łącznie ze skargą wynika następująca aktywność organów nadzoru budowlanego przed wydaniem oprotestowanego postanowienia. PINB dla miasta W. w dniu [...] r. zredagował pismo opatrzone nazwą ,,zawiadomienie i wezwanie". Podając w podstawie prawnej przedmiotowego pisma art. 79 k.p.a. i art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 poz. 290) organ zawiadomił, że w dniu 17 czerwca 2016 r. o godz. 12°° zostaną przeprowadzone oględziny i kontrola ,,w sprawie obejmującej swym zakresem roboty budowlane związane z budową budynku hotelu przy ul. Ś. [...] we W., (...). W treści pisma wskazując na art. 81a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 50 § 1 k.p.a. wezwano: - inwestora – P. D. do: udostępnienia budynku przy ul. Ś. we W. na czas przeprowadzenia oględzin i kontroli w wyżej wyznaczonym terminie, przygotowania i przedłożenia w dniu oględzin i kontroli posiadanej dokumentacji związanej z ww. robotami budowlanymi (dziennika budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia), złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień odnośnie do przedmiotu sprawy bezpośrednio inspektorowi w czasie oględzin i kontroli, - kierownika budowy – B. L. do: osobistego stawiennictwa na terenie budowy w ww. terminie, udostępnienia terenu budowy (w tym budynku przy ul. Ś. we W.) i uczestniczenia w czynnościach oględzin i kontroli, przygotowania i okazania podczas oględzin i kontroli posiadanej dokumentacji związanej z ww. robotami budowlanymi (dziennik budowy, plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wskazane pismo zawierało pouczenia, które po przywołaniu norm prawnych wynikających z k.p.a. oraz Prawa budowlanego wskazywały na uprawnienia i obowiązki stron postępowania i uczestników procesu budowanego w trakcie oględzin. Pismem z dnia 1 czerwca 2016 r. działając przez pełnomocnika P. D. złożył odwołanie od ,,zawiadomienia i wezwania PINB dla miasta W. z dnia [...] r.". Autor odwołania podał, że treść i forma zawiadomienia oraz wezwania spełnia przesłanki z art. 107 k.p.a., w związku z czym należy uznać je za decyzję administracyjną. Czyniąc zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Po opisaniu zawiadomienia z dnia [...] r. organ poczynił rozważania związane z koniecznością badania dopuszczalności wniesienia środka odwoławczego. Przypomniana została także zasada, w myśl której środki zaskarżenia w postaci odwołania i zażalenia mogą być zastosowane tylko w stosunku do istniejącego, wydanego przez organ administracyjny w danym postępowaniu, zaskarżalnego aktu administracyjnego, zaś jego brak przesądza o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia. Po wskazaniu na art. 127 § 1, art. 141 i art. 17 § 1 k.p.a. DWINB omówił kodeksowe zasady związane z odwołaniem i zażaleniem, by na koniec przypomnieć, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie postępowania administracyjnego od wydanej w tym postępowaniu decyzji, a zażalenie przysługuje stronie na postanowienie. Z kolei brak decyzji czyni wniesienie odwołania nie tylko niemożliwym, ale również bezcelowym, zaś brak zaskarżalnego postanowienia przesądza o niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Po przytoczeniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego wniesienia odwołania od informacji udzielonej przez organ I instancji i stwierdzenia przez organ II instancji niedopuszczalności odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w badanej sprawie PINB dla miasta W. nie wydał decyzji ani postanowienia, a przedmiotowe pismo nie stanowi aktu administracyjnego. Nie zawiera ono wszystkich niezbędnych elementów aby uznać je za decyzję administracyjną lub postanowienie. Zdaniem DWINB dla uznania pisma za decyzję brak jest rozstrzygnięcia. PINB nie rozstrzyga nim o prawach i obowiązkach stron postępowania, a wyłącznie korzysta z nadanych mu przez ustawodawcę kompetencji do podjęcia odpowiednich czynności, taki charakter mają powołane w przedmiotowym piśmie art. 79 i 50 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 4, 81 a ust. 1 i ust. 2 oraz 81 c ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach organ stwierdził za konieczne wydanie na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia na pismo PINB. W skardze na postanowienie DWINB skarżący oprotestował je w całości i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenia art. 134 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającym się w tym, że pisma PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nie uznano za decyzję administracyjną w związku z czym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od tegoż pisma, podczas gdy przedmiotowe pismo spełnia wszystkie ustawowe elementy decyzji administracyjnej. Uzasadniając zarzuty i wioski skargi skarżący uznał oprotestowane postanowienie za niezasadne, nie godząc się przy tym ze stwierdzeniem, że pismo PINB nie zawierało wszystkich elementów decyzji administracyjnej. W przekonaniu skarżącego zawiadomienie i wezwanie stanowi akt władczy organu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzyga o obowiązku nałożonym na skarżącego. Na mocy wezwania i zawiadomienia inwestor został obciążony określonym obowiązkiem tj. udostępnienia budynku, przygotowania i przedłożenia dokumentacji związanej z robotami budowlanymi, złożenia pisemnych lub ustnych wyjaśnień odnośnie przedmiotu sprawy. Przedmiotowe pismo zawiera także rozstrzygnięcie, gdyż wskazano w nim, że roboty budowlane są wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. Po przytoczeniu art. 107 § 1 k.p.a. autor skargi posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym wywodził, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzją uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ. Ponadto z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę przez przepisy regulujące procedurę (decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jeżeli jej adresat może się od niej odwołać, stosując środki przewidziane w prawie, a w razie niewykonania decyzji mogą być zastosowane przewidziane prawem środki przymusu). Zdaniem skarżącego w zawiadomieniu wyraźnie określono obowiązki inwestora oraz pouczono go o skutkach prawnych niewykonania owych obowiązków. Zatem pismo spełnia wymogi decyzji administracyjnej ponieważ zawiera trzy niezbędne elementy w postaci oznaczenia organu i adresata, rozstrzygnięcia w sprawie i podpisu osoby reprezentującej organ i z tej przyczyny podlega ono zaskarżeniu w drodze odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że po zapoznaniu się z jej treścią stwierdził, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy zaskarżone zawiadomienie i wezwanie PINB dla miasta W. z dnia [...] r., należy zakwalifikować jako decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, na którą to służy środek zaskarżania, jak chce tego skarżący, czy też rację ma DWINB podając, iż przedmiotowe pismo sporządzone zostało w ramach czynności pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co będzie podstawą do wydania rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W realiach niniejszej sprawy DWINB na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma PINB dla miasta W. z dnia [...] r. Powołany art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Cytowany przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji, że przedmiotowe pismo nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Niewątpliwie cytowany przepis wyraża domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Oznacza to, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego. Rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno zatem wprost wynikać z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Stwierdzenie zawarte w art. 104 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się więc tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów prawa, wynika upoważnienie do załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W przeciwnym razie, miałoby miejsce bezzasadne i niezgodne z ustawą poszerzenie zakresu reglamentacji administracyjnej. Organy administracji publicznej, zgodnie z ogólną zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 i 7 k.p.a., działają na podstawie i w granicach prawa (tak NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2915 r., sygn. akt II GSK 1560/14, CBOSA). Sądowi w składzie orzekającym z urzędu wiadomym jest, że odnośnie realizowanego przez skarżącego obiektu budowlanego prowadzone były przez organy nadzoru budowlanego postępowania, zaś wydawane rozstrzygnięcia zaskarżano do tut. Sądu. Siłą rzeczy sam skarżący, reprezentowany zresztą przez profesjonalnego pełnomocnika, winien rozróżnić akt administracyjny, postanowienie czy decyzję, od pisma w toku postępowania, którym co do istoty nie rozstrzyga się żadnej kwestii lecz organ zawiadamia o zamiarze przeprowadzenia oględzin informując przy tym uczestników procesu budowlanego o ich uprawnieniach i obowiązkach. Żadną miarą nie można przyjąć za zasadne twierdzeń skargi, jakoby organ zawiadomieniem nałożył na inwestora czy kierownika budowy określone obowiązki, co powoduje uznanie go za decyzję administracyjną. Faktem jest, że zawiadomienie określa dokumenty jakie należy w trakcie kontroli przedłożyć, niemniej jednak dla zobowiązania inwestora czy kierownika budowy do przedłożenia tychże nie jest konieczne wydanie decyzji. Obowiązek tego rodzaju wynika wprost z przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, czemu dodatkowo organ I instancji dał wyraz w pouczeniu zawiadomienia skrupulatnie wskazując na konkretne normy prawne. Gdyby więc zaaprobować stanowisko skarżącego, że z żądaniem dokumentu, czy wręcz z koniecznością stawienia się w dniu i miejscu wskazanym w wezwaniu czy zawiadomieniu wiązać się będzie wydanie aktu administracyjnego nawet w nieskomplikowanym procesie inwestycyjnym musiało by zapaść kilkanaście lub kilkadziesiąt decyzji, a przecież ustawodawca od dłuższego czasu zmierza do odformalizowania poczynań inwestora i organów. Orzecznictwo prezentuje jednolity pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednocześnie jednak, nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeżeli tak nazwana czynność nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski, B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 254). Bezsprzecznie - to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. § 1 k.p.a W ocenie Sądu szczególny akcent należy położyć na wynikającą z wyżej powiedzianego konieczność istnienia przepisu prawa, który legitymuje organ administracyjny do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w formie aktu administracyjnego. Analiza pisma z dnia [...] r. nie może prowadzić do przyjęcia, że wolą PINB było rozstrzygnięcie jakiejkolwiek merytorycznej kwestii. W uzasadnieniu postanowienia DWINB jednoznacznie wykazano, że pismo nie zawiera ustawowych elementów decyzji, podkreślając przy tym, że organ ,,wyłącznie korzysta z nadanych mu przez ustawodawcę kompetencji do podjęcia odpowiednich czynności". Z kolei w samej skardze poza nieskuteczną próbą uznania przedmiotowego pisma za decyzję, pominięto szereg przepisów prawa, chociażby tych wskazanych w pouczeniu zawiadomienia, które umożliwiają organom nadzoru budowlanego dokonanie oględzin czy kontroli albo żądanie konkretnych dokumentów związanych z procesem budowlanym. Z tej też przyczyny nawet sama lektura pouczenia winna wyjaśnić skarżącemu, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z zaskarżalnym instancyjnie aktem administracyjnym ale z czynnościami procesowymi realizowanymi w toku postępowania. Skoro zatem PINB dla miasta W. skierował do inwestora i kierownika budowy pismo, które nie zawiera żadnego władczego rozstrzygnięcia, nie może być słuszne założenie, iż od tego pisma przysługuje odwołanie. Wobec tego oprotestowane skargą postanowienie DWINB stwierdzające niedopuszczalność odwołania stanowi prawidłową reakcję organu na złożone odwołanie. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.