II SA/Wr 642/06

Sygnatura akt II SA/Wr 642/06 W Y R O K W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 16 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Handlowo-Produkcyjnej Spółdzielni Pracy "B w D. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia wymaganego ciśnienia w wewnętrznej instalacji hydrantowej pawilonu handlowego A przy ul. M. K. [...] w D. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz strony skarżącej 200 zł kosztów postępowania. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w D. decyzją z dnia [...] (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 26 ust.1. pkt.1. i art.27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147., poz. 1230 z późn. zm.) oraz art.104 i art.107 §1 i 3 Kpa, nałożył na A Sp. z. o. o. z siedzibą w K. W. obowiązek zapewnienia w pawilonie handlowym A przy ul. K. [...] w D. w terminie do dnia 28 lipca 2006 r. wymaganego ciśnienia w wewnętrznej instalacji hydrantowej (pkt.1 decyzji) oraz zapewnienia w budynku okresowej kontroli stanu technicznego przewodów wentylacyjnych (pkt 2 decyzji) Odwołanie od tej decyzji wniósł A Sp. z. o. o. wskazując, iż jako najemca nieruchomości nie powinien być adresatem tej decyzji, gdyż zgodnie z obowiązującym przepisem art. 662 § 1 k.c wynajmujący, w tym przypadku, właściciel nieruchomości przy ul. K. [...] - Handlowo Produkcyjna Spółdzielnia Pracy B w D. powinien wydać odwołującemu się rzecz w stanie przydatnym do umówionego użytku i zobowiązany jest do utrzymywania jej w tym stanie przez czas trwania najmu. Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) D. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W. działając na podstawie art. 11 a ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t j. Dz. U. Nr 96 z 2006.r., poz. 667) i art. 138 § 1 Kpa uchylił pkt.1 zaskarżonej decyzji i nakazał Handlowo Produkcyjnej Spółdzielni Pracy A w D. zapewnienie wymaganego ciśnienia w wewnętrznej instalacji hydrantowej pawilonu handlowego A przy ul. K. [...] w D. w terminie do 15 października 2006 r. oraz utrzymał w mocy pkt 2 zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie właścicielem budynku przy ul. K. [...] w D. jest Handlowo - Produkcyjna Spółdzielnia Pracy B, która zawarła z A Sp. z o. o. umowę najmu pomieszczeń i powierzchni w D. H. C w D. przy ul. K. [...]. Z treści umowy nie wynika aby na najemcy spoczywała odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej "Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany:1. przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, 2. wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice, 3. zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie, 4. zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji, 5. przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej, 6. zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi, 7. ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia". Na podstawie zaś art. 4 ust. 1a Ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ewentualne przejęcie odpowiedzialności przez zarządcę lub użytkownika za realizacje obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 4 ust. 1 tejże ustawy, następuje "stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynków, obiektów budowlanych lub terenów". Paragraf 3 pkt.3 umowy najmu znajdującej się w aktach sprawy określa obowiązki najemcy co do wynajmowanych pomieszczeń. Z postanowień umownych nie wynika jednakże przejęcie przez najemcę obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W związku z brakiem takich postanowień umownych i istnieniem umowy najmu obowiązki te spoczywają stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, na właścicielu budynku, którym jest Handlowo Produkcyjna Spółdzielnia B. W skardze na decyzję organu odwoławczego Handlowo – Produkcyjna Spółdzielnia Pracy B w D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła w skardze, iż nie została powiadomiona o toczącym się postępowaniu w związku z czym nie brała w nim udziału przez co nie mogła należycie bronić swych praw. Wyłącznym adresatem decyzji organu pierwszej instancji był A. Odwołanie wskazanej strony od tej decyzji jeżeli zdaniem organu drugiej instancji zasługiwało na uwzględnienie winno skutkować uchyleniem całej decyzji i skierowaniem sprawy do organu pierwszej instancji celem objęcia nim odwołującej się strony. Prosta zmiana adresatów nałożonego obowiązku dokonana przez organ odwoławczy spowodowała, iż bez decyzji organu pierwszej instancji zakończone zostało postępowanie przed organami administracyjnymi i to wyłącznie w drodze decyzji organu odwoławczego. Takie rozwiązanie dalekie jest od fundamentalnych standardów zapewnienia stronom możliwości obrony swych praw na każdym etapie postępowania tj. od momentu jego wszczęcia przez organ pierwszej instancji poprzez postępowanie odwoławcze aż do wykorzystania drogi sądowej kontroli działania organów administracji. Niezależnie od podniesionych zarzutów o charakterze formalnym wskazać należy, iż zaskarżona decyzja winna być (zdaniem strony skarżącej) uchylona również ze względów merytorycznych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami we pawilonie zainstalowane zostały dwa sprawne hydranty. Zamontowanie przez Najemcę w podległych mu pomieszczeniach dodatkowego ujęcia, w którym stan ciśnienia nie spełnia wymogów nie może być traktowane jako naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Przeciwnie winno być traktowane jako dodatkowy punkt wspomagający istniejące hydranty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż po zapoznaniu się z argumentacją zawartą w skardze jest gotowy skorzystać z uprawnienia do autokontroli do dnia rozpoczęcia rozprawy. Niemniej jednak skarżący nie zakwestionował w swojej skardze prawidłowości rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w zakresie punktów 2 decyzji [...] D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...] i nie wniósł żadnych zarzutów w stosunku do tej części decyzji. Zdaniem organu takie sformułowanie skargi - żądanie w petitum skargi uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i jednoczesne przedstawienie argumentów w uzasadnieniu wskazujących w sposób jednoznaczny, że skarżący kwestionuje tylko pkt.1 zaskarżonej decyzji uniemożliwia skorzystanie przez organ z instytucji autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanym postępowaniu administracyjnym takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu sprowadzała się do rozważenia czy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję postąpił zgodnie z prawem (w szczególności zasadami postępowania administracyjnego) uchylając punkt 1 decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w D. nakazujący najemcy zapewnienie w pawilonie handlowym wymaganego ciśnienia w wewnętrznej instalacji hydrantowej i nakładający w to miejsce opisany w decyzji obowiązek na zupełnie inny, nie będący stroną w sprawie podmiot (Spółdzielnię Pracy B) i utrzymując w mocy pkt. 2 wskazanej decyzji nakładający obowiązek zapewnienia w wynajmowanym budynku okresowej kontroli stanu technicznego przewodów wentylacyjnych. W ocenie Sądu skarga Handlowo – Produkcyjnej Spółdzielni Pracy B w D. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwość rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w postaci naruszenia przez ten organ przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po zbadaniu zarzutu skarżącej w kwestii nałożenia na nią przez organ odwoławczy obowiązku zawartego w pkt.1 decyzji pierwszej instancji, poprzez zmianę adresata decyzji, a w konsekwencji na niezapewnienie skarżącej możliwości obrony swych praw na każdym etapie postępowania (począwszy od wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji poprzez postępowanie odwoławcze), Sąd uznał ów zarzut za trafny co do zasady i przesądzający o kierunku rozstrzygnięcia skargi. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami k.p.a. Sąd nie będąc na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zważył, że w toku postępowania administracyjnego organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 Kpa. oraz art. 15 Kpa. Przepis art.10 § 1 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego a wyrażona w art. 10 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi standard każdego postępowania administracyjnego, nakazujący organom zapewnienie stronie prawa do obrony poprzez gwarantowanie jej możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Aby uznać, że stan faktyczny został wyjaśniony w sposób obiektywny, strona musi mieć możliwość obrony swoich racji w szczególności poprzez uczestnictwo w dokonywanych przez organ czynnościach procesowych oraz merytorycznym odnoszeniu się do stawianych zarzutów. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji , a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji , a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej (podkreślenie Sądu). Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stanął na stanowisku, iż gwarancje procesowe strony, zostały w postępowaniu w istotny sposób ograniczone, co nie może spotkać się z akceptacją Sądu. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ odwoławczy, na co trafnie wskazuje strona skarżąca, dokonał zmiany podmiotowej decyzji, całkowicie przy tym pomijając udział w postępowaniu jej adresata. Wykroczył w ten sposób poza określone rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji podmiotowe granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji, a w konsekwencji pozbawił stronę skarżącą prawa do rozpoznania sprawy przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie zauważyć należy, iż organ odwoławczy uznając, iż świetle mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz zgromadzonego materiału dowodowego właściwym adresatem decyzji, zobowiązanym do zapewnienia wymaganego ciśnienia w wewnętrznej instalacji hydrantowej jest skarżąca Spółdzielnia (wieczysty użytkownik) nie zaś jak stwierdził to w swojej decyzji organ pierwszej instancji najemca obiektu - nie uchylając w granicach zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazując temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania nie zapewnił skarżącej Spółdzielni czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym od momentu jego wszczęcia. Prawem skarżącego jest bowiem możliwość obrony swoich praw w obu stadiach postępowania poprzez czynny udział w całym postępowaniu administracyjnym, a nie tylko jak miało to miejsce w niniejszej sprawie tylko postępowaniu przed organem drugiej instancji. Na marginesie można jeszcze wskazać, że strona odwołująca się podniosła w skardze także merytoryczny zarzut w zakresie trafności nałożonego obowiązku, co nie było i nie mogło być przedmiotem rozważań organów, bowiem w braku bezpośredniego uczestnictwa strona nie miała żadnej możliwości wcześniej tych zarzutów podnieść i umożliwić kompetentnym organom odniesienie się do nich. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i 2 tej regulacji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu, który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni w swoich czynnościach procesowych uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku a także ustali faktyczny zakres zaskarżenia dwupunktowej decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu lektura odwołania, w szczególności porównanie jego petitum i uzasadnienia nasuwa bowiem co najmniej wątpliwości co do tego co w istocie) zostało objęte odwołaniem. Jeżeli organ drugiej instancji doszedłby do przekonania, że zaskarżona została tylko część decyzji organu pierwszej instancji, to w takim przypadku należy pamiętać, że pozostała część niezaskarżona organu pierwszej instancji nabiera cech ostateczności. Po rozważeniu w sposób uwarunkowany w szczególności zasadą czynnego udziału strony i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy podejmie stosowne orzeczenie.