II SA/Wr 643/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Alicja Palus, NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o przekazaniu na własność działki oddala skargę W dniu [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku R. D. o nieodpłatne przekazanie na własność działki nr [...] położonej w obrębie 7 m. L., stanowiącej działkę do dożywotniego użytkowania, wydał decyzję nr [...], którą orzekł o przekazaniu na własność R. D. działki nr [...] o powierzchni "0,0234" położoną w obrębie 7 m. L., będącą własnością Gminy Miejskiej L., zaznaczając, iż wnioskodawczyni zostało ustalone prawo dożywotniego użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, że R. D. decyzją z dnia [...] Nr [...] przekazała na Skarb Państwa w zamian za rentę - emeryturę gospodarstwo rolne o powierzchni 0,5870 ha położone w obrębie 7 miasta L. Organ wskazał, że zgodnie z cytowaną na wstępie ustawą osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Ponieważ R. D. przekazała gospodarstwo rolne na Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. i użytkuje przydzieloną działkę gruntu, więc spełnia warunki określone w przepisach. Decyzja powyższa została doręczona Gminie Miejskiej L. i R. D. w dniu [...] i wobec niewniesienia od niej odwołania stała się ostateczna w dniu [...] Pismami z dnia [...] Kierownik Oddziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w L. przekazał ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...] Urzędowi Miejskiemu w L. celem dołączenia do akt osiedleńczych i Sądowi Rejonowemu w L. z wnioskiem o założenie księgi wieczystej. Sąd Rejonowy w L. w dniu [...] założył księgę wieczystą nr [...] dla działki nr [...] o powierzchni 234 m-, położonej w L. obręb nr 7. W księdze tej jako właściciela wpisano R. D., a jako podstawę nabycia wpisano decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] (bez podania jej numeru) oraz wniosek dz.kw [...]. Oprócz wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] nr [...], aktach sprawy znajduje się dokument o nazwie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] z przekreślonym numerem [...] i wpisanym pod nim odręcznie numerem [...] o przekazaniu na własność R. D. działki nr [...] o powierzchni "0,0234" położonej w obrębie 7 miasta L., będącej własnością Gminy Miejskiej L. Dokument ten zawiera identyczne uzasadnienie, jak decyzja z dnia [...] nr [...]. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta L. złożył do Wojewody D. odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sygn. [...], w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 234 m-, położonej w obrębie 7 miasta L. W uzasadnieniu podniósł, że Gmina Miejska L. otrzymała przedmiotową decyzję w dniu [...], gdy zwróciła się o wydanie kserokopii decyzji o sygn. [...] z dnia [...] w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 234 m-. Wskazując na nieprawidłowość tej decyzji, a w szczególności fakt, że Kierownik Urzędu Rejonowego w L. dokonał tą decyzją zmiany uprzednio wydanej decyzji nie powiadamiając strony postępowania, Prezydent Miasta wniósł o uchylenie tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Wojewoda D. stwierdził uchybienie przez Prezydenta Miasta L. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...] w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 0,0234 położonej w obrębie 7 miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w wypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 kpa) i wymaga to wydania nowej decyzji lub - w razie oczywistej omyłki - postanowienia o jej sprostowaniu. Przerobienie przez organ treści decyzji jest niedopuszczalne i - w zależności od sytuacji - czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie dokumentu. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność przerobienia decyzji po jej doręczeniu, na którą wskazuje odwołujący się, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją nową, od której przysługuje odwołanie, jak też nie jest okolicznością mogącą skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania. Przerobienie bowiem decyzji nie ma wpływu na jej ważność w pierwotnym brzmieniu. Na powyższe postanowienie z dnia [...] Gmina Miejska L. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 765/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako właściwy do rozpoznania powyższej skargi Gminy Miejskiej L. po dniu 1 stycznia 2004 r., uchylił wyżej wymienione postanowienie Wojewody D. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał przede wszystkim, że organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie od decyzji z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. [...] w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 0,0234 położonej w obrębie 7 miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L., odwołanie zaś strona wniosła od decyzji z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...] w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 0,0234 położonej w obrębie 7 miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L. Naruszone tym samym zostały przepisy postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organ ustali - w razie powzięcia wątpliwości - treść żądania poprzez skonkretyzowanie jego przedmiotu i zakresu, a także wyjaśni formalnoprawny status w tej sprawie Prezydenta Miasta L., wnoszącego odwołanie. W dniu [...] Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), wydał postanowienie Nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania Prezydenta Miasta L. od decyzji z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L., sygn.[...], w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 0,0234 położonej w obrębie 7 miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 134 kpa organ administracji publicznej stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych (odnoszących się do przedmiotu zaskarżenia) występuje między innymi wówczas, gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia. Mając na uwadze ustalenia poczynione na podstawie akt sprawy i przedłożonych przez strony wyjaśnień oraz kopii dokumentów, wysunięto wniosek, że przedmiotowej sprawie wydana została jedna decyzja w dniu [...] doręczona stronom postępowania [...], która stała się ostateczna dnia [...]. W decyzji tej Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o przekazaniu na własność R. D. działki nr [...] o pow. 0,0234 położonej w obrębie 7 miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L. Następnie, w sposób nie przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powyższa została przerobiona. W szczególności, na niektórych egzemplarzach decyzji zmieniono sygnaturę oraz numer działki. Wojewoda stwierdził, że decyzja o pierwotnej treści (dotycząca działki nr [...], sygn.[...] ) znajduje się w posiadaniu Gminy Miejskiej L. Wynika to z kopii egzemplarza decyzji przekazanego Wojewodzie D. wraz z odwołaniem z dnia [...] przez Prezydenta Miasta L. W aktach sprawy znajduje się natomiast egzemplarz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] (oryginał) z przekreśloną sygnaturą: [...] oraz wpisaną odręcznie nową: [...] w przedmiocie zwrotu działki dożywotniego użytkowania nr [...] (z widocznym zamalowanym innym numerem działki, przypuszczalnie [...]). Na drugiej stronie decyzji widnieje adnotacja: "niniejsza decyzja uprawomocniła się dnia [...].". Organ odwoławczy podniósł następnie, iż w posiadaniu R. D., co wynika z przekazanych przy piśmie z dnia [...] kopii dokumentów, jest decyzja z dnia [...] o zwrocie działki dożywotniego użytkowania nr [...] (z widocznym na kopii zamalowanym numerem działki nr [...]) i sygn. [...], a także decyzja (najprawdopodobniej kopia decyzji pochodząca z akt pierwszej instancji) z dnia [...] o zwrocie działki dożywotniego użytkowania nr [...] (z widocznym na kopii zamalowanym innym numerem działki, przypuszczalnie [...]) i przekreśloną sygn. [...] oraz wpisaną odręcznie nową: [...]. Na drugiej stronie decyzji widnieje adnotacja: "niniejsza decyzja uprawomocniła się dnia [...].". Wojewoda wywiódł, iż wielość decyzji o różnych sygnaturach oraz odmiennym rozstrzygnięciu dotyczących tej samej sprawy administracyjnej nie oznacza, że funkcjonują one, w sensie prawnym, w obrocie. Przerobienie treści decyzji nie powoduje bowiem, że została wydana przez organ administracji nowa decyzja. Jak podkreśla się w orzecznictwie administracyjnym zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w wypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 kpa) i wymaga to wydania nowej decyzji lub - w razie oczywistej omyłki - postanowienia o jej sprostowaniu. Przerobienie przez organ treści decyzji jest niedopuszczalne i - w zależności od sytuacji - czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie dokumentu w rozumieniu przepisów Prawa karnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1984 r., sygn. II SA 1314/84, publ, ONSA 1984/2, poz. 114). W ocenie organu odwoławczego, w sensie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w L., sygn. [...], w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] o pow. 0,0234 położonej w obrębie 7 miasta L., będącej dotychczas własnością Gminy Miejskiej L., a zatem nie jest możliwe złożenie od tej decyzji odwołania. Na powyższe postanowienie Gmina Miejska L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie art. 134 kpa. W uzasadnieniu skargi Gmina Miejska L. wskazała, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] z dnia [...] w sprawie przekazania na własność R. D. działki [...], istnieje w obrocie prawnym i wywarła określone skutki prawne, czego dowodem są wpisy w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej dokonane na tej podstawie. Decyzja przerobiona znajduje się w zbiorze dokumentów, które były podstawą prawomocnych wpisów, naruszających prawa właściciela, to jest Gminy Miejskiej L. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Analizując treść zaskarżonego postanowienia i zebranego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić stanowisko Wojewody, że w sprawie wszczętej na wniosek R. D. z dnia [...] dotyczącej przekazania na własność działki dożywotniego użytkowania, wydana została przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. jedna decyzja w dniu [...] o numerze [...] oraz że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nr [...] w sprawie przekazania na własność R. D. działki nr [...] w sensie prawnym nie istnieje, bowiem przerobienie treści decyzji nie powoduje, że została wydana przez organ administracji nowa decyzja. Z prawidłowych ustaleń Wojewody D., poczynionych przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, wynika w sposób jednoznaczny, że "decyzja" Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] . nr [...] w rzeczywistości nigdy nie istniała, lecz została przerobiona z innej decyzji - najprawdopodobniej z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nr[...]. Porównując wygląd "decyzji" nr [...] z decyzją nr [...] należy dojść do wniosku, że dokument opatrzony numerem [...] to przerobiona decyzja nr[...], na której egzemplarzu przekreślono numer, odręcznie wpisując inny oraz wymazano widniejący na oryginalnej decyzji numer działki i wpisano nowy. W tej sytuacji fakt przerobienia wymienionej wyżej decyzji uznać należy za oczywisty. Fakt ten nie jest zresztą w istocie kwestionowany przez stronę skarżącą, która także w skardze "decyzję" tę nazywa "decyzją przerobioną". Zauważyć przy tym wypada, że z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, w tym ze znajdujących się w tych aktach zwrotnych potwierdzeń odbioru, wynika, iż stronom postępowania prowadzonego w sprawie przekazania na własność R. D. działki dożywotniego użytkowania doręczono jedynie decyzję nr[...], a inna decyzja w tej sprawie w dniu [...] nie zapadła. W myśl art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy stronie od decyzji wydanej w I instancji. Niezbędnym zatem warunkiem do skutecznego wniesienia odwołania jest rzeczywiste istnienie kwestionowanej w tym odwołaniu decyzji. Stosownie do art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Wskazywano przy tym, iż przyczyny przedmiotowe obejmują w szczególności przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (por. np. wyroki NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 235/00 - LEX nr 81351; z dnia 11 września 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 538/96 - LEX nr 44192). W tym stanie rzeczy Wojewoda D. w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uznał, że nie jest dopuszczalne odwołanie od decyzji, która nie istnieje, gdyż została przerobiona z innej decyzji (najprawdopodobniej Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] nr [...]). Słusznie więc w tej sytuacji zastosował unormowanie zawarte w art. 134 kpa. Stwierdzić ponadto trzeba, że nawet gdyby decyzja taka istniała, to należałoby co najwyżej wznowić postępowanie, jeżeli Gmina - jako strona - bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału, gdyż decyzja ta byłaby już od kilku lat ostateczna. Niemniej jednak, jak już wyżej zaznaczono, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż decyzja nr [...] w rzeczywistości w ogóle nie zapadła, a zatem w realiach rozpatrywanej sprawy przedmiot zaskarżenia nie istniał. Podkreślić należy, iż w sytuacji, gdy wskutek posłużenia się sfałszowaną decyzją wywołano określone skutki prawne, należy je wyeliminować w innym trybie niż tryb odwoławczy od takiej "decyzji". Sfałszowana decyzja, jak już wyżej zaznaczono, nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko przerobionym (jak w tej sprawie) lub podrobionym dokumentem i w postępowaniu, w którym posłużono się nią, wywołując określone skutki, była fałszywym dowodem, na podstawie którego ustalono istotne dla danej sprawy okoliczności. Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.