II SA/Wr 644/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 4 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu J. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2024 r. nr SKO 4121.104.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. (nr SKO 4121.104.2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu - dalej "Kolegium" uchyliło w całości decyzję Burmistrza T. z dnia 6 marca 2024 r. nr 59/2024 - dalej "Burmistrz", ustalającą - na rzecz P. Sp. Z o.o. w G. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 6 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i magazynami energii, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], obręb [...]. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku rozpoznania wniosku P. Sp. z o.o., decyzją z dnia 6 marca 2024 r. Burmistrz T. ustalił warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy, inwestycja zaliczana jest do instalacji odnawialnego źródła energii, a zatem nie jest wymagane przeprowadzenie analizy funkcji i cech zabudowy i warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy (kontynuacja funkcji i cech zabudowy oraz dostęp do drogi publicznej) nie mają zastosowania. Pozostałe zaś warunki zostały spełnione. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji i inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji - w ustawowo oznaczonym terminie - wniósł J. T. (dalej jako: "skarżący"). Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że skarżący w początkowym etapie postępowania, ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego W. O. Pełnomocnictwo zostało złożone do akt sprawy w dniu 15 stycznia 2024 r. przed zakończeniem postępowania dowodowego i wydaniem decyzji. Zakres pełnomocnictwa upoważniał go do reprezentowania skarżącego w pełnym zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Pomimo złożenia pełnomocnictwa do akt sprawy, organ pierwszej instancji nie doręczył pełnomocnikowi zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, jak i zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji pominął w prowadzonym postępowaniu prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, co w skutkach należy traktować, jak pominięcie samej strony postępowania. SKO podniosło, że zaniechanie doręczeń pełnomocnikowi należy postrzegać jako bardzo istotną wadę procesową, którą w postępowaniu instancyjnym nie daje Kolegium możliwości wyboru rozstrzygnięcia i to niezależnie od tego na jakim etapie postępowania i przed którym z organów naruszono powołane wyżej przepisy ustawy. Ponadto skład orzekający Kolegium wskazał, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymóg ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Co istotne, nie określa rodzaju inwestycji, które podlegają uzgodnieniu, co oznacza obowiązek uzgodnienia każdej inwestycji, nawet inwestycji niekubaturowej. Tym samym nie została wyjaśniona kwestia wpływu elektrowni fotowoltaicznej na życie i zdrowie ludzi w zakresie wymogów sanitarnych. W ocenie organu odwoławczego, również słusznie w odwołaniu podniesiono, że nie do końca organ wyjaśnił, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu decyzji podkreślono tylko, że "energia elektryczna - poprzez projektowane przyłącze, zgodnie z warunkami technicznymi uzyskanymi od zarządcy sieci oraz poprzez projektowaną instalację pozyskującą energię elektryczną ze źródeł odnawialnych". Z wniosku jednoznacznie wynika, że inwestycja będzie zaopatrywana z sieci elektroenergetycznej. Nie ma zatem wątpliwości, że organ powinien wystąpić do właściwego zarządcy sieci celem ustalenia, czy istniejąca sieć jest wystarczająca dla zaopatrzenia inwestycji. W przeciwnym wypadku organ powinien zastosować art. 61 ust. 5 ustawy i wezwać wnioskodawcę do przedstawienia stosownej umowy, gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu. Dalej SKO wyjaśniało, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2a tego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Kolegium nie ma wątpliwości, że choć postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w części, to jego uzupełnienie - na etapie postępowania odwoławczego - stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2024 r., II SA/Wr 634/23, CBOSA). Jest tak dlatego, że organ nie uzgodnił projektu decyzji ze wszystkimi organami oraz naruszył standardy właściwe dla zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Nie godząc się z kasatoryjnym rozstrzygnięciem Kolegium J. T. wniósł do tutejszego Sądu sprzeciw, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. rażace naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 77 § 1 tej ustawy (dalej jako: "k.p.a.") polegające na nierozpatrzeniu materiału dowodowego sprawy, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu i zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; 2. rażące naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie okoliczności faktycznych; 3. art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 200 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do uznania, że inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii; 2. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi, na zmianę przeznaczenia terenu. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, jako bezzasadnego, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym, poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena prawidłowości doręczenia decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 6 marca 2024 r. Wyjaśnienie tej kwestii rzutuje na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Według § 2 tego artykułu jeżeli ustanowiono pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W sprawie nie ma sporu co do ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika i upoważnienia tegoż pełnomocnika do odbioru korespondencji. Pełnomocnictwo to znajduje się w aktach sprawy, złożone wraz z pismem pełnomocnika z dnia 21 grudnia 2023 r. (wpływ do organu w dniu 15 stycznia 2024 r.). W piśmie tym wskazano również adres pełnomocnika – adres do doręczeń. Pomimo tej okoliczności, zarówno zawiadomienie o gotowości decyzyjnej organu z dnia 29 stycznia 2024 r., jak i sama decyzja Burmistrza, doręczono zostały bezpośrednio do rąk skarżącego, z pominięciem pełnomocnika. Prawidłowo Kolegium oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie została ona skutecznie doręczona. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zostało bowiem doręczone pełnomocnikowi, wbrew jednoznacznej dyspozycji przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium działanie takie naruszyło art. 10 k.p.a. tj. pozbawiło stronę prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Tymczasem, doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, nie może być uznane za w ogóle dokonane. Naruszenie przepisów w zakresie doręczeń oznacza, że przesyłka nie została skutecznie adresatowi doręczona. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje wyłączeniem zasady doręczania pism bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Jeżeli zatem organ doręczył pismo samej stronie, z pominięciem pełnomocnika, doręczenie takie - jako dokonane z naruszeniem art. 40§ 2 k.p.a.. nie wywołuje żadnego skutku procesowego, stanowiąc jedynie informację dla strony o treści pisma. Jak wskazano w uchwale (7) Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r., I FPS 4/21, wadliwe doręczenie nie może być konwalidowane w przypadku braku ujemnych skutków dla strony. Podkreślono w niej bowiem, że "ustawodawca nie wprowadził "braku dla strony ujemnych skutków procesowych" jako przesłanki uznawania pism za prawidłowo doręczone. W przypadku tej czynności, mamy do czynienia albo z sytuacją gdy doszło do skutecznego doręczenia, albo do takiego doręczenia nie doszło w związku z naruszeniem przepisów regulujących te czynności. Ocena skuteczności doręczenia ma więc charakter "zero-jedynkowy". W każdym wypadku naruszenia art. 40 § 2 k.p.a.. uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wadliwość doręczenia sprawia, jak wyżej wskazano, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego, nie rozpoczyna biegu termin do wniesienia odwołania. Nie ma przy tym znaczenia, że to pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji, zatem posiadał wiedzę o jej terminie i treści. Skoro zatem decyzja nie została stronie w ogóle doręczona, to nie zaczął dla niej biec termin do wniesienia odwołania. W takim przypadku, Kolegium nie mogło uchylić zaskarżonej decyzji, a jedynym możliwym rozstrzygnięciem było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Dopiero bowiem prawidłowe doręczenie decyzji spowoduje, że zacznie biec termin do wniesienia odwołania dla strony. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, w tym kluczową dla jej rozstrzygnięcia okoliczność nieprawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji, jednakże w prawidłowo ustalonym stanie faktycznie, podjęło niewłaściwe rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, orzekając o tym w punkcie I wyroku, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.