II SA/Wr 647/05

Sygnatura II SA/Wr 647/05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Wojewody D. z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę lokalu A S.A. we W., położonego na parterze budynku usytuowanego na działce nr [...], AM-4, obręb G., przy ul. O. [...] we W.; oddala skargę. W dniu 16 października 2001 r. Inwestor - A S.A. z siedzibą przy ul. W. S. [...] we W. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu [...] Oddziału A S.A. we W., położonego na parterze budynku usytuowanego na działce nr [...], AM-4, obręb G. przy ul. O. [...] we W. W dniu 27 grudnia 2001 r. Prezydent W. na podstawie przepisów: art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 , art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 KPA oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578), po rozpatrzeniu powyższego wniosku wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestora A Spółka Akcyjna I Oddział Centrum we W. z siedzibą przy ul. W. S. [...] we W., dla inwestycji obejmującej przebudowę lokalu [...] Oddziału A S.A. we W. położonego na parterze budynku usytuowanego na działce nr [...] AM-4 obręb G. przy ul. O. [...] we W. przy zachowaniu warunków przewidzianych w przepisie art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek spełnia warunki określone w przepisach prawa budowlanego niezbędne do wydania powyższej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody D. wniósł skarżący - Z. A., podnosząc, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2002 r. Nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze w omawianej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z faktem, iż skarżący, jako członek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości położonej przy ul. O. [...] we W., nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania Wspólnoty w przedmiotowej sprawie, nie posiadał także legitymacji prawnej w tym zakresie. Ponadto Wojewoda D. uznał, że niniejsza inwestycja nie narusza interesów osób trzecich , wymienionych w przepisie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z. A. Wyrokiem Sądu z dnia 11 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1092/02) uchylono decyzję Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2002 r. Nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na przebudowę przedmiotowego lokalu [...] Oddziału A S.A. we W. Wobec powyższego Wojewoda D. zobowiązany był do ponownego rozpatrzenia odwołania Z. A. oraz właścicieli części lokali mieszkalnych położonych przy ul. O. [...] i [...] we W., którzy złożyli swoje podpisy w piśmie dołączonym do odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr [...]. Następnie pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. Wojewoda D. wystąpił do Urzędu Miejskiego W. oraz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o przekazanie informacji, czy wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla omawianej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe pismo, Wojewodzie D. udzielono informacji, iż decyzją Prezydenta W. z dnia 27 sierpnia 2002 r. Nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie lokalu [...] Oddziału A S.A. we W., położonego przy ul. O. [...] we W. W dniu 30 sierpnia 2005 r. Wojewoda D. na postawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 KPA i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.) wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w wyniku analizy zgromadzonego materiały dowodowego oraz w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 1092/02) Wojewoda D. uznał skarżącego Z. A. oraz właścicieli części lokali mieszkalnych położonych przy ul. O. [...] i [...] we W. jako stronę postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę lokalu [...] Oddziału A S.A. we W., położonego przy ul. O. [...] we W., w rozumieniu przepisu art. 28 KPA. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie orzekł w wyżej wskazanym wyroku o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2002 r. Nr [...], inwestor mógł realizować planowane zamierzenie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, jak dodał organ, w dniu 27 sierpnia 2002 r., decyzją nr [...] Prezydent W. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu [...] Oddziału A S.A. we W. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż zrealizowano roboty budowlane zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Prezydenta W. z dnia 27 grudnia 2001 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji - tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 28 i art. 30 tej ustawy. Organ nadto zauważył, że badanie decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem merytorycznym jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy inwestor nie rozpoczął robót budowlanych. Wobec faktu, iż w niniejszej sprawie inwestor zrealizował już inwestycję i uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, badanie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu odwoławczym pod względem merytorycznym stało się bezprzedmiotowe, gdyż w postępowaniu tym organ rozstrzyga, czy inwestor spełnia warunki dla otrzymania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, co w przypadku wykonania danej inwestycji jest działaniem bezpodstawnym. Z uwagi więc na ujawnienie przesłanki bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania organ przed którym toczyło się postępowanie zobowiązany był do umorzenia tego postępowania w trybie przewidzianym w przepisie art. 105 § 1 KPA. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący - Z. A. wraz z wnioskiem o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i przeprowadzenie postępowania mediacyjnego między stronami, co do sposobu załatwienia spornych spraw związanych z przebudowa Oddziału A. Decyzji powyższej skarżący zarzucił, iż Wojewoda D. bezpodstawnie uznał powyższe postępowanie za bezprzedmiotowe, gdyż przyczyny dla których wszczęto postępowanie odwoławcze nie zostały usunięte, a wręcz się nasiliły. Zarzucił także organowi administracji publicznej nieznajomość treści pisma procesowego z dnia 7 stycznia 2005 r., w którym zostały przedstawione przyczyny rozpoznania przez organ odwoławczy ponownie niniejszej sprawy. Skarżący dodał, iż nie żąda zamknięcia wyżej wymienionego Oddziału A, lecz pragnie aby zostało usprawnione jego funkcjonowanie w budynku mieszkalnym, z powodu jego uciążliwości dla właścicieli osiedla G. Wojewoda D. wniósł do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują i dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody D. z dnia 30 sierpnia 2005 r. nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze. Organ ten wydając powyższą decyzję stwierdził bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Sąd pragnie wskazać , iż pismem z dnia 16 października 2001 r. Inwestor - A S.A. z siedzibą przy ul. W. S. [...] we W. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu [...] Oddziału A S.A. we W., położonego na parterze budynku usytuowanego na działce nr [...], AM-4, obręb G. przy ul. O. [...] we W. W związku z powyższym w dniu 27 grudnia 2001 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], która zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla wyżej wskazanego inwestora, przy zachowaniu warunków przewidzianych w przepisie art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższej inwestycji. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2002 r. Prezydent W. udzielił pozwolenia na użytkowanie powyższego lokalu. Dla wskazanych powyżej decyzji pierwszoinstancyjnych bez znaczenia pozostaje wydany w dniu 11 stycznia 2005 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 1092/02, gdyż orzeczeniem tym została uchylona jedynie decyzja organu odwoławczego - Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2002 r. nr [...] i tylko ta decyzja, zgodnie z pkt III sentencji wyroku, nie podlegała wykonaniu. Wskazany wyrok nie miał wpływu na byt prawny decyzji pierwszoinstancyjnych, wydanych przez Prezydenta W. W zaskarżonej decyzji z dnia 30 sierpnia 2005 r. Wojewoda D., odnosząc się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyroku Sądu, po przeprowadzeniu po raz kolejny postępowania odwoławczego, uznał skarżącego - Z. A. oraz współwłaścicieli budynku przy ul. O. [...] we W. za strony postępowania. Organ odwoławczy umorzył tym razem postępowanie administracyjne z innej przyczyny, aniżeli uczynił to decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r., bowiem uznał je za bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż w niniejszej sprawie inwestor zrealizował już inwestycję i uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, bowiem zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji - tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 28 i art. 30 tej ustawy. Wskazać należy, że badanie decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem merytorycznym jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy inwestor nie rozpoczął robót budowlanych. Jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, ponieważ inwestor nie tylko rozpoczął roboty budowlane ale wręcz zrealizował już inwestycję i uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z powyższym badanie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu odwoławczym pod względem merytorycznym stało się bezprzedmiotowe, gdyż w postępowaniu tym organ rozstrzyga, czy inwestor spełnia warunki dla otrzymania pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, co w przypadku wykonania danej inwestycji jest działaniem bezpodstawnym. Z uwagi więc na ujawnienie przez organ odwoławczy przesłanki bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, zdaniem Sądu, organ przed którym toczyło się postępowanie zobowiązany był do umorzenia tego postępowania w trybie przewidzianym w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 KPA w związku z art. 105 § 1 KPA. W myśl art. 138 § 1 pkt 3 organ odwoławczy wydaje decyzję w której między innymi umarza postępowanie odwoławcze. Umorzenie to może nastąpić w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 KPA ( por. wyrok NSA z dnia 25 października 1988 r., sygn. akt SA/Po 495/88, niepubl.). Stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 KPA bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 489 i n.). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 KPA wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Sąd pragnie zaznaczyć, iż przepis art. 28 Prawa budowlanego przewiduje wymóg, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto zauważyć też należy, iż w myśl art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) organ udzielający pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, będącego zakładem pracy, zobligowany był do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. W przypadku, gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po ich zakończeniu, to elementy konieczne decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być w niej zamieszczone, bowiem dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić. Kontroli zgodności z prawem inwestycji już zrealizowanej ma służyć np. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Natomiast nie jest i nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też nie może taka decyzja dokonywać oceny robót już wykonanych. W konsekwencji więc oczywistym winno być, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 KPA ulec umorzeniu. Tym samym stanowisko organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie uznać należy za trafne. Wobec powyższego Sąd w pełni podziela rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby decyzja ta naruszyła obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślić ponownie należy, iż sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.