II SA/Wr 648/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. S. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania skarżących i Ł. S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-montażowego wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...]we wsi [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnieśli, że wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie nakłada na adresata żadnych obowiązków, ale daje uprawnienia do wystąpienia o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, że może dojść do wybudowania zakładu produkcyjno-montażowego zanim zaskarżony akt zostanie poddany kontroli sądowoadministracyjnej. W następstwie realizacji inwestycji będą zmuszeni mieszkać w najbliższym sąsiedztwie inwestycji, która w ich ocenie w ogóle nie powinna powstać. Wyrazili obawę, że w toku postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę nie będą traktowani jako strony postępowania. Zdaniem skarżących wykonanie zaskarżone decyzji może wyrządzić znaczne szkody i trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania decyzji jest skonkretyzowane niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stąd obowiązkiem strony jest wskazanie okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tych przesłanek. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania aktu jest odstępstwem od zasady, a w konsekwencji tego przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu Sądu zasadności wstrzymania aktu wiąże się w związku z powyższym z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia przez skarżącego wniosku wykazującego potrzebę wstrzymania wykonania aktu, zwłaszcza, że na tym etapie postępowania Sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, to czy żądnie zostanie uwzględnione zależy między innymi od tego, czy akt ten jest wykonalny i czy jego wykonanie wywołuje bezpośredni skutek w postaci zagrożenia dóbr wymienionych w przywołanym przepisie. Wobec powyższego uznać należy, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu bądź innego aktu w granicach sprawy służy zapobieżeniu wyrządzenia znacznej szkody lub możliwości powstania skutków trudnych do odwrócenia, gdyby okazało się, że w wyniku uwzględnienia skargi ten akt zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II OZ 1143/08). Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu wyżej przywołanego przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być zatem jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i dla swej skuteczności prawnej wymagają wykonania. Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1898/09, z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08, z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 116/12). Skutków takich niewątpliwie nie wywołuje zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta, nie jest aktem podlegającym wykonaniu, gdyż nie stwierdza, jak również nie tworzy po stronie skarżących lub innego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym żadnego obowiązku prawnego ani uprawnienia. Ponadto zaskarżony akt nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a jedynie skutki procesowe. Zatem nie można mówić w tym przypadku o możności wywołania przez zaskarżoną decyzję niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, lecz w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie wykazała jaka szkoda i to w rozmiarze znacznym może powstać na skutek wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, bowiem sam fakt, iż skarżona decyzja może być następnie podstawą do wydania innego aktu administracyjnego nie oznacza, że zachodzi trudny do odwrócenia skutek prawny, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują środki prawne do zweryfikowania takich rozstrzygnięć. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszy etap realizacji inwestycji, który ma na celu m.in. ustalenie, czy planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na danym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. II SA/Łd 922/10, LEX nr 953617). W tym stanie rzeczy należy uznać, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest zasadny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.