II SA/Wr 649/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi S.D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oddala skargę w całości. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Wojewoda D., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. ([...]), wydane na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa odmawiające wszczęcia, na wniosek S.D., postpowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa. Organy ustaliły, że w dniu 8 czerwca 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek S.D. (użytkownika wieczystego nieruchomości, położonej w obrębie K., w granicach działki nr 217, której właścicielem jest Skarb Państwa, przy ul. [...]), właściciela budynków, znajdujących się na tej nieruchomości, o wywłaszczenie jej na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawcy uprawnia do takiego żądania decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, którą z urzędu do rejestru zabytków wpisano budynek, znajdujący się na tej działce. Zdaniem S.D. decyzja ta praktycznie posiada znamiona wywłaszczenia, a w konsekwencji rodzi po stronie Skarbu Państwa obowiązek przejęcia tej nieruchomości, bądź wskazania nieruchomości zastępczej. Organ odwoławczy, podzielając pogląd organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania wskazał w uzasadnieniu, że w tym przypadku nie ma możliwości wszczęcia postępowania na wniosek żalącego się, bowiem sytuacji takiej nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Wojewoda podkreślił, że stosownie do treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Wnioskodawca nie należy zatem do kręgu osób, którym ustawa daje uprawnienie zgłoszenia takiego żądania. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie do sądu administracyjnego złożył S.D.. W skardze zarzucił organom naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonym orzeczeniu oceny czy w niniejszej sprawie cel publiczny w postaci ochrony zabytku może zostać zrealizowany w inny sposób niż poprzez wywłaszczenie nieruchomości; naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ponieważ wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z urzędu, dla decyzji o jego wszczęciu całkowicie irrelewantne są sygnały kierowane przez skarżącego i nie mogą mieć żadnego wpływu na podejmowane przez organ rozstrzygnięcie; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na jego wynik, tj. art. 7 i 8 kpa, poprzez zaniechanie rozważenia przez oba organy wpisu nieruchomości do rejestru zabytków, jej postępującego niszczenia, braku możliwości finansowych skarżącego na jej wyremontowanie oraz przywrócenie zabytku, co skutkuje tym, że nieruchomość winna być wywłaszczona w celu realizacji celu publicznego, mimo sygnalizacji skarżącego, co narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Wskazując na powyższe strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie strona skarżąca podnosi, że skarżone orzeczenia naruszają prawo. Organy nie wzięły pod uwagę merytorycznych podstaw decyzji wywłaszczeniowej określonych w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie pominięto kluczową dla sprawy ocenę czy poprzez wywłaszczenie tego zabytku zostanie zrealizowany cel publiczny w postaci ochrony zabytku przed jego całkowitym unicestwieniem. Skarżący przyznaje, że wszczęcie postępowania w zakresie wywłaszczenia następuje w przypadku takim jak w niniejszej sprawie z urzędu, jednakże podkreśla, że nie ogranicza to możliwości sygnalizowania przez obywateli jednostkom administracji potrzeby wszczęcia postępowania a także składania skarg i wniosków w trybie art. 221 § 1 i 2 kpa. Skarżący wskazuje, że organy zaniechały ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez pominięcie okoliczności, że wpis nieruchomości do rejestru zabytków, a także postępujące niszczenie budowli może doprowadzić do unicestwienia zabytku i nieruchomości sąsiednich. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, gdy: 1. żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną w sprawie, która nie powołuje się przy tym na własny interes (obowiązek) prawny ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego czy też brak zasadności w działaniu organu administracji publicznej; 2. z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym za "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uznaje się przy tym tzw. "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania", tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, str. 211-212). Niewątpliwie sytuacja niemożności wszczęcia postępowania ma miejsce w kontrolowanym przypadku, ponieważ brak jest podstaw materialnoprawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego. Przyjdzie bowiem zauważyć, że z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem miedzy zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjnego może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Z brzmienia art. 115 ust. 1 u.g.n. wynika expressis verbis, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Natomiast stosownie do treści art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Wobec tak ukształtowanego stanu prawnego, kierując się wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r.(I OSK 228/14), Prezydent Miasta L. wydał na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jak bowiem trafnie wskazuje w uzasadnieniu organ drugiej instancji przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią lex spacialis w stosunku do zasad postępowania, wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadność wydania kontrolowanego orzeczenia dotyczy niewątpliwie sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami inicjatywę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przyznają wyłącznie organowi administracji. Dlatego też, jeśli zdaniem organu administracji, w wyniku zgłoszenia przez skarżącego żądania dokonania wywłaszczenia należącej do niego nieruchomości, nie nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z datą wskazaną w art. 61 § 3 k.p.a. lub brak jest postaw do zainicjowania takiego postępowania z urzędu w trybie wskazanym w art. 233 k.p.a., to organ obowiązany jest wydać na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przechodząc do zarzutów skargi, zdaniem sądu nie podlegają one uwzględnieniu. Należy zgodzić się ze skarżącym, że obywatel ma pełne prawo składać skargi i wnioski w trybie art. 221 i n. kpa, jednakże ten zakres postępowania nie podlega kognicji sadów administracyjnych. Nie podziela także sąd zarzutu naruszenia przez organy prawa materialnego, a to art. 112 ust. 3 ugn, bowiem należy pamiętać, że kontrolowane orzeczenia są to postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a w takim przypadku organ nie dokonuje merytorycznej oceny zaistniałego stanu faktycznego. Nie sposób także zarzucić organom, że nie podjęły (wobec pisma skarżącego) działań z urzędu, skoro jest to uprawnienie, a nie obowiązek kompetentnych organów, a Skarb Państwa nie wyraził zainteresowania wywłaszczeniem spornej nieruchomości. Również nie podziela sąd zarzutu naruszenia przepisów postepowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wszczynając postepowania organy nie mogły naruszyć art. 7 kpa, a skoro przepisy prawa materialnego nie pozwalają na wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego, to trudno przyjąć, aby takie postępowanie mogło naruszać zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Reasumując, na podstawie art. 151 w zw. z art.153 ppsa, należało orzec jak na wstępie.