II SA/Wr 652/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA - Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. K. oraz A. M. na decyzję Wojewody z dnia 1 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 6 września 2006 r. J. K. oraz A. M. wystąpili do Starosty Ś. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej: budowę ściany ogniowej rozdzielającej budynek, wykonanie schodów oraz drzwi wejściowych do ganku, zdemontowanie okna i drzwi oraz wykonanie nowych drzwi i schodów wejściowych w budynku mieszkalnym położonym w miejscowości C. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Do wniosku oprócz projektu murka ogniowego w istniejącym budynku mieszkalnym dołączono, między innymi, postanowienie wstępne z dnia 18 kwietnia 2006 r. Sygn. akt I. Ns [...] wydane przez Sąd Rejonowy w Ś. Ś. w procesie o zniesienie współwłasności nieruchomości. Decyzją z dnia 27 grudnia 2006 r. (Nr [...]) Starosta Ś. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania inwestorów Wojewoda decyzją z dnia 23 lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. ([...]) oddalił skargę B. i P. M. na ww. decyzję. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że konieczne jest zebranie materiału dowodowego wymaganego dla oceny przesłanek z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i w przypadku braków złączonych do wniosku dokumentów wydanie postanowienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 tej ustawy. Zakres tych czynności przekracza uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) dlatego prawidłowo Wojewoda zastosował rozstrzygnięcie kasacyjne. Efektem przedstawionej wyżej decyzji kasacyjnej był powrót sprawy do organu pierwszej instancji, który zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Starosta Ś. kontynuując postępowanie, postanowieniem z dnia 24 października 2007 r. wydanym na podstawie art. 35 ustawy – Prawo budowlane nałożył na wnioskodawców obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku poprzez: - uzupełnienie oświadczeń o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; - dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy dla zakresu robót objętego wnioskiem; - uzupełnienie dokumentacji projektowej przez: przedłożenie istniejącego i projektowanego zagospodarowania terenu, sprecyzowanie przez projektanta według której z wersji opracowanej przez rzeczoznawcę majątkowego J. O. opracował projekt budowlany, przedstawienie projektów instalacji wodociągowej, elektrycznej, kanalizacyjnej rozdzielnej dla każdego lokalu po podziale nieruchomości; - ustosunkowanie się projektanta do zarzutów B. i P. M. z dnia 4 grudnia 2006 r. w sprawie niezgodności inwentaryzacji ze stanem rzeczywistym oraz z projektem schodów; - określenie funkcji poszczególnych pomieszczeń w stanie istniejącym i projektowanym. W toku postępowania J. K. przedłożyła decyzję Wójta Gminy M. Nr [...] z dnia 10 marca 2008 r. ustalającą dla J. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, budowie zbiornika na ścieki bytowe na terenie działki nr 96/2 oraz budowie drugiego zjazdu na teren tej działki z publicznej drogi gminnej w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. Decyzją z dnia 7 maja 2008 r. Nr [...] Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. i A. M. pozwolenia na budowę zgodnie z przedłożonym przez nich wnioskiem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zakres prac objętych niniejszym postępowaniem jest zgodny z postanowieniem wstępnym Sądu Rejonowego w Ś. Ś. z 18 kwietnia 2006 r. Postanowienie to zastępuje zgodę pozostałych współwłaścicieli. Przewidziane w projekcie budowlanym roboty zgodne są również z decyzją o warunkach zabudowy a sam projekt odpowiada wariantowi I zaproponowanemu w opinii biegłego sądowego. Ponadto organ wyjaśnił, że odstępuje od żądania przedstawienia sposobu zagospodarowania działki, gdyż zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy "obsługa w zakresie infrastruktury technicznej odbywa się na zasadach dotychczasowych" a przewidywane roboty budowlane nie zmienią istotnie sposobu zagospodarowania działki. Organ podał również, że obydwa lokale, które powstaną po zrealizowaniu inwestycji, posiadają dostęp do wody kanalizacji i energii. Natomiast opracowanie projektu przebudowy nowo powstałych lokali uzgodnionego z właścicielami poszczególnych lokali, opracowanie zagospodarowania terenu wraz z nowym zjazdem i budową nowego zbiornika na nieczystości płynne na mapie dla celów projektowych jest wskazane i zasadne po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Sądu o zniesieniu współwłasności i wtedy może być zatwierdzone odrębnym pozwoleniem na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i P. M. zarzucając, że nie udostępniono im części akt sprawy, nie wyjaśniono kwestii prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością, nie zbadano również ich zarzutów co do prawidłowości i rzetelności danych zawartych w projekcie. Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy w związku z wniesionym odwołaniem, decyzją z dnia 1 października 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przytoczył w całości treść art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane określającego przesłanki jakie muszą być spełnione dla uzyskania pozwolenia na budowę, treść art. 34 ust. 2 i ust. 3 wskazującego wymogi jakie musi spełniać projekt budowlany pod względem zakresu i treści oraz art. 35 ust. 1 określający obowiązki organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę. Odnosząc wymogi wynikające z przywołanych przepisów do niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że słusznie organ I instancji uznał, że inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż przedłożyli postanowienie Sądu z dnia 18 kwietnia 2006 r. zastępujące zgodę współwłaścicieli. J. K. dołączyła decyzję o warunkach zabudowy z dnia 10 marca 2008 r. która dotyczyła znacznie szerszego zamierzenia budowlanego niż zaskarżone pozwolenia na budowę ("rozbudowa domu mieszkalnego jednorodzinnego, budowa zbiornika na ścieki bytowe na ternie działki nr [...] oraz budowa drugiego zjazdu na teren tej działki z publicznej drogi gminnej"). W tym względzie Wojewoda zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że pozostała część zamierzenia budowlanego określonego w tej decyzji, może być przedmiotem odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też ze stwierdzeniem, że planowana inwestycja nie zmienia w sposób istotny sposobu zagospodarowania działki, wobec czego można odstąpić od przedstawienia projektu tego zagospodarowania. W ocenie Wojewody w projekcie brak jest natomiast danych, które potwierdzałby stanowisko organu pierwszej instancji, że "obydwa lokale, które powstaną po zrealizowaniu inwestycji posiadają dostęp do wody, kanalizacji, energii". Zauważył, że projekt budowlany zawiera jedynie część architektoniczno – budowlaną. W rysunkach lub w opisie brak jakiejkolwiek wzmianki dotyczącej istniejących instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych. Natomiast w opinii biegłego sądowego na str. 56 zaznaczono, że przy realizacji wariantu I wystąpi konieczność "modernizacji wewnętrznych instalacji elektrycznych, wodociągowych oraz kanalizacyjnych a także drugiego zbiornika na nieczystości w części mającej przypaść uczestnikowi". Zdaniem organu odwoławczego twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przytoczone wyżej stanowisko biegłego są wzajemnie sprzeczne, a zatwierdzony projekt nie rozwiązuje problemu dostępu do wskazanych mediów. Organ I instancji pominął również zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w projekcie przewodu kominowego i instalacji wentylacyjnej. Wojewoda wskazał ponadto, że w projekcie budowlanym dołączonym do wniosku o pozwolenie na budowę złożonym przez J. K. i A. M., jako inwestora wymieniono jedynie J. K. Również decyzja o warunkach zabudowy wydana została wyłącznie na rzecz J. K. Z tego wynika więc, że A. M. taką decyzją nie dysponuje. W takiej sytuacji – zdaniem organu - doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym: "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z warunkami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Przedstawiając powyższe braki Wojewoda uznał, że istnieje konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo bezzasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem J. K. i A. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. W ich ocenie decyzja ta bezpodstawnie uchyla pozwolenie na budowę i prowadzi do wydłużenia postępowania. Skarżący uważają, że to czy "sprawa dotyczy jednego czy dwóch nazwisk" jest dla niech bez znaczenia. Nie zgadzają się też z zarzutem niewyjaśnienia problemu komina i instalacji skoro wiadomo, że instalacje te będą rozdzielone. Jest dla nich bowiem oczywiste, że powstanie nowe szambo. Skarżący podnoszą, że decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zawierać postanowienia istotne w świetle Prawa budowlanego i trudno dzisiaj analizować jakie jeszcze drobne szczegóły techniczne powinny być wykazane w projekcie. Uważają, że pozwolenie na budowę jest jasne, czytelne, oczywiste i zgodne z przepisami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W toku postępowania sądowego pisma procesowe złożyli również uczestnicy postępowania – B. i P. M., wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej w dalszej części u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie zbadał legalność zaskarżonej decyzji w kontekście przyczyn stwierdzenia jej nieważności, nie dopatrując się przesłanek uzasadniających takie orzeczenie. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Motywując powyższe stwierdzenie należy przede wszystkim zauważyć, że ocenie Sądu poddana została decyzja Wojewody podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co powoduje, że przedmiotem kontroli jest przede wszystkim prawidłowość zastosowania tej normy prawa procesowego przez organ orzekający w drugiej instancji W myśl przywołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że organ odwoławczy może odstąpić od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Musi to być to taka wadliwość która nie pozwala na zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał zasadniczo trzy przyczyny, które w jego ocenie spowodowały konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Po pierwsze, wskazano na brak w projekcie budowlanym danych potwierdzających stanowisko organu pierwszej instancji, że "obydwa lokale, które powstaną po zrealizowaniu inwestycji, posiadają dostęp do wody, kanalizacji, energii". Wywiedziono, że przytoczone stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z opinią biegłego sądowego z której wynika konieczność zmian i modernizacji tych instalacji. Po drugie, zarzucono, że w projekcie budowlanym jako inwestora wskazano jedynie J. K. a decyzja o zatwierdzeniu tego projektu dotyczy również A. M. Po trzecie, podniesiono brak decyzji ustalającej warunki zabudowy dla A. M., co prowadziło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Dla zanalizowania przedstawionych przez organ przyczyn uchylenia decyzji w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest odwołanie się do przepisu art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W art. 35 ust. 3 tego aktu organy administracji architektoniczno-budowanej zobowiązane zostały bowiem do dokonania wstępnej analizy przedłożonego projektu budowlanego i nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości we wskazanym w postanowieniu terminie z pouczeniem, że po bezskutecznym upływie tego terminu, zostanie wydana decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zakres obowiązków organu we wstępnej fazie wyjaśniającej postępowania o pozwolenie na budowę określony został zaś w art. 35 ust. 1 omawianej ustawy. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że organy zobowiązane są do szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem – zgodne z wymogami art. 35 ust. 1. Zatwierdzony projekt stanowi wszak podstawę do wydania pozwolenia na budowę. "W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszystkich wątpliwości, co do jego treści i zgodności z przepisami prawa [...] nie będzie można później postawić inwestorowi zarzutu naruszenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem" (tak NSA w wyroku z dnia 16 maja 2005 r. OSK 1569/04). Zatwierdzenie projektu budowlanego musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ architektoniczno-budowlany (por. J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006). Również w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r. (II SA/Wr 203/07) Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego dla ustalenia i rozważania okoliczności wynikających z art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1, 3 i 5 ustawy – Prawo budowlane, podkreślając konieczność udokumentowania w aktach sprawy poczynionych ustaleń oraz wszechstronnego rozważania zebranego w sprawie materiału (art. 80 k.p.a.) i należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). W wyroku tym Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie zebrał materiału dowodowego i nie wydał postanowienia umożliwiającego sprawdzenie okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Taki był również główny powód wydania decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia 23 lutego 2007r. będącej przedmiotem oceny Sądu w przywołanym wyroku. Niewątpliwie uwagi zawarte w przywołanym wyżej wyroku oraz decyzji kasacyjnej powinny być uwzględnione przez organ rozpatrujący ponownie sprawę. Uwzględniając powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisu art. 138 § 2 k.p.a.. Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował twierdzenie Starosty - jako nie mające wsparcia w zgromadzonym materialne dowodowym (projekcie budowlanym) - że obie części budynku powstałe po jego "przedzieleniu" (jak to ujął organ I instancji oba "lokale" ) mają zapewniony dostęp do wody, kanalizacji i energii. Zarzut ten wynikał z niekompletności dostarczonego projektu budowlanego w zakresie zabezpieczenia spokojnego i nieskrępowanego użytkowania budynku przez każdego ze współwłaścicieli po jego przebudowie. Pamiętać bowiem należy, że toczące się w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ściśle powiązane jest z postępowaniem o zniesienie współwłasności nieruchomości (działki nr [...]) zawisłym przed Sądem Rejonowym w Ś. Ś. W aktach sprawy znajduje się postanowienie wstępne tego Sądu z dnia 18 kwietnia 2006 r. I. Ns [...] zezwalające J. K. i A. M. "do wystąpienia do administracyjnej władzy budowlanej o zezwolenie na wykonanie: ściany ogniowej rozdzielającej budynek, wykonanie schodów oraz drzwi wejściowych do ganku, zdemontowanie okna i drzwi oraz wykonanie nowych schodów i drzwi wejściowych, a ponadto demontaż okna i rozbiórka budynków gospodarczych – jak dokładnie opisano w opinii biegłego J. O. z dnia 16 stycznia 2006r." Wskazane postanowienie – jak trafnie oceniły to organy, stanowi prawo do dysponowana nieruchomością na cele budowane w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane (art. 32 ust. ust. 4 i art. 3 pkt 11). Pomimo bowiem, że definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 11 tej ustawy nie podaje wprost orzeczenia sądu jako tytułu tworzącego prawo do dysponowania nieruchomością, to oczywistym jest, że wywieść go należy z przepisów prawa cywilnego, których to przepisów ustawa - Prawo budowlane przecież nie narusza (art. 2 ust. 2). Przywołane postanowienie Sądu Rejonowego stanowi wprost, że wykonana ma być ściana ogniowa dla rozdzielenia budynku. W istocie, jak wynika to z toczącego się przed sądem cywilnym procesu oraz z opinii biegłego przywołanej w postanowieniu wstępnym, chodzi więc o wyodrębnienie dwóch niezależnych od siebie nieruchomości. Mając na uwadze ten właśnie cel, Sąd określił też w postanowieniu zakres robót jakie mają być wykonane dla "rozdzielenia" budynku odsyłając jednocześnie do opisu zawartego szczegółowo w tym względzie w opinii biegłego. Z opinii tej wynika, że wariant I (z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku z wnioskiem inwestorów), przewiduje podział na dwie "nieruchomości budynkowe" obejmujący "podział budynku według układu pionowego z wydzieleniem dwóch działek gruntu". Wariant ten – jak podaje autor opinii – realizowany poprzez pionowy podział budynku oraz działki gruntu, wymaga wykonania pionowej ściany na wszystkich kondygnacjach, wykonania dodatkowych wejść, wewnętrznej komunikacji (schodów), zmiany instalacji, wykonania dodatkowego zbiornika na nieczystości (szamba). Biegły podkreśla, że modernizacji musi ulec instalacja wodociągowa oraz centralnego ogrzewania użytkowana przez uczestnika postępowania (przeniesienie armatury i pieca grzewczego - por. str. 11 opinii). Również w podsumowaniu biegły stwierdza, że analizowany wariant możliwy jest do realizacji ale wiąże się z koniecznością wykonania dużych robót budowlano-instalacyjnych. Oprócz bowiem wykonania w budynku dodatkowych schodów i drzwi wejściowych, zajdzie konieczność modernizacji wewnętrznych instalacji elektrycznych, wodociągowych oraz kanalizacyjnych, a także drugiego zbiornika na nieczystości (str. 56 opinii). Powyższe uwagi powinny być uwzględnione przy sporządzaniu projektu budowlanego i przy kontroli tego projektu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji, a tak się nie stało. Z zatwierdzonego przez organ pierwszej instancji projektu budowlanego "murka ogniowego w istniejącym budynku mieszkalnym" w części opisowej podano jedynie, że "zmiany polegają na wykonaniu ściany od piwnicy poprzez pater, piętro i około 25-30 cm ponad dach. Ściana częściowo już istnieje wykonuje się tylko fragmentarycznie uzupełnienia oraz zmienia się położenie drzwi i jednego okna, które musi być przedzielone ścianą. Dodatkowo należy wykonać – jeden bieg – schody drewniane z parteru na piętro. Na zewnątrz od strony elewacji tylnej wykonuje się dodatkowe wejście do piwnicy". Opisany w projekcie zakres robót związanych z przebudową budynku (roboty budowlane z jakimi w niniejszej sprawie mamy do czynienia, mieszczą się bowiem w definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane) jest zatem mniejszy, niż ten na który wskazano w opinii biegłego sądowego w związku z "rozdzieleniem budynku", do której to opinii odsyła przecież orzeczenie sądu z dnia 18 kwietnia 2006 r. Trafnie zatem Wojewoda stwierdził, że zatwierdzony przez organ pierwszej instancji projekt budowlany nie rozwiązuje i nie wyjaśnia kwestii dostępu do mediów obu części budynku po jego "rozdzieleniu". W projekcie - jak zauważył organ odwoławczy - brak jakichkolwiek wzmianek dotyczących istniejących instalacji elektrycznych, wodnych, kanalizacyjnych i grzewczych. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ pierwszej instancji poczynił więc ustalenie, że dostęp do ww. mediów obu projektowych do wydzielenia części budynku jest zapewniony. W świetle uwag zawartych w opinii biegłego sądowego, którymi organ pierwszej instancji wykonując obowiązki określone w art. 35 ustawy – Prawo budowlane musiał się kierować, kwestia ta wymagała niewątpliwie szczegółowego zbadania i wyjaśnienia oraz wezwania do uzupełnienia projektu budowlanego. Zdaniem Sądu, skoro inwestorzy powoływali się na prawomocne postanowienie wstępne Sądu Rejonowego z dnia 18 kwietnia 2006 r., to organ winien dokonać szczegółowej analizy projektu budowlanego z uwzględnieniem zakresu robót, które wynikają z tego postanowienia i przywołanej w nim opinii biegłego sądowego. Wynik tej analizy mógł natomiast prowadzić do konieczności wydania postanowienia nakazującego usunięcia stwierdzonych uchybień, ewentualnie podjęcia czynności zmierzających zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. do wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii. Organ co prawda wydał postanowienie w niniejszej sprawie, lecz nie odniósł się w nim do analizowanej materii, bo – jak już wykazano - jej nie badał. Na marginesie należy zauważyć, że w toku postępowania Starosta zweryfikował swoje stanowisko co do konieczności uzupełnienia i wyjaśnienia okoliczności wskazanych w ww. postanowieniu, do czego oczywiście formalnie ma prawo. Zakres dokonanej weryfikacji świadczy jednak o niedokładnym przeanalizowaniu i skontrolowaniu materiału dowodowego przedłożonego przez strony. Uzupełnienie materiału sprawy przez wyjaśnienie powyższych okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co przekraczało granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Już zatem już tylko ta okoliczność – niezależnie od oceny pozostałych dwóch przyczyn wskazanych jako podstawa działania organu - przesądza o prawidłowości podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia kasacyjnego. Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę na inną okoliczność przemawiającą za wydaniem kasacyjnego rozstrzygnięcia, która jednak przez organ odwoławczy nie została w decyzji wykazana. Z akt wynika bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona A. M. Ręczna adnotacja na decyzji wskazuje, że została ona w imieniu A. M. odebrana w siedzibie organu przez J. K. W aktach brak jednak umocowania J. K. do działania w niniejszym postępowaniu w imieniu A. M. ani też umocowania do odbioru w jego imieniu decyzji. To zaś wskazuje, że przy doręczeniu decyzji pominięto współinwestora. Naruszono zatem art. 10 § 1 k.p.a. i konieczne było powtórzenie tej czynności. Zatem również z tego względu konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności organ odwoławczy nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie, gdyż naruszałby to między innymi zasadę dwuinstancyjności. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności wyjaśniających w znacznym zakresie i nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności. Zakres postępowania dowodowego jakie należało przeprowadzić uniemożliwiał działanie organu odwoławczego, gdyż oznaczałoby to wyjaśnianie i rozstrzyganie sprawy praktycznie przez jeden organ. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że ocena czy fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w sytuacji gdy A. M. nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy a przedstawiła ją J. K. – można kwalifikować jako naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga od organów szerszego rozważenia. Rozważania te powinny uwzględniać, że przywołany przepis nie określa wprost, aby osobą ubiegając się o pozwolenie na budowę musiał być ten sam podmiot który jest adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - a zatem teza postawiona przez Wojewodę wymagałaby dokładnego uzasadnienia prawnego w tym względzie. Rozważania powinny objąć również i to, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadała decyzji o warunkach zabudowy nieco inny charakter prawny niż we wcześniej obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. P 37/06, OTK 2007/11/160). Dopiero wszechstronna przedstawionych kwestii pozwoli – zdaniem Sądu - na prawidłową ocenę tego zagadnienia oraz jego ewentualnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd doszedł do przekonania, ze zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie skutkującym jej uchyleniem. Skarga i podniesione w niej zarzuty nie mogły zatem doprowadzić do jej wzruszenia. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przy kontroli zaskarżonego orzeczenia nie mógł uwzględnić dostarczonego przez skarżącą w toku postępowania sądowoadministracyjnego uzupełniającego projektu budowlanego. Dokument ten sporządzony bowiem został już po dacie wydania zaiskrzonej decyzji, a kryterium legalności którym przy rozpoznaniu sprawy musi kierować się Sąd, nakazuje kontrolować decyzję z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Z tego też względu, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.