II SA/Wr 656/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi V. K. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 343/22 I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 343/22, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania. V. K. (dalej jako strona lub skarżący) pismem datowanym na dzień 30 maja 2023 r. i nadanym dnia 6 czerwca 2023 r., (data wpływu do organu – 9 czerwca 2023 r.), złożył skargę na niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako organ lub Wojewoda) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 343/22. W skardze wniesiono o: 1) nałożenie na Wojewodę grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 2) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 3) orzeczenie przez Sąd o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z jego wnioskiem złożonym do Wojewody oraz stwierdzenie, że bezczynność Wojewody lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wydanie przez Sąd postanowienia, w którym Sąd poinformuje właściwe organy, w tym organy zwierzchnie w stosunku do Wojewody, o istotnych naruszeniach prawa i uchybieniach Wojewody w postępowaniu, 5) zasądzenie od Skarbu Państwa- Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, opłaty od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę z dnia 7 listopada 2023 r. (data wpływu do tut. Sądu –14 listopada 2023 r.) organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku skarżący nie spełnił warunku formalnego wynikającego z przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a., tj. nie złożył pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku bądź załatwienia sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż termin do złożenia przedmiotowego wezwania nie jest dowolny, gdyż wymagane jest, aby przed jego złożeniem doszło do uprawomocnienia się wyroku, a tym samym uzyskania przez wyrok przymiotu wykonalności. W tym kontekście Wojewoda zwrócił uwagę, iż pismem z dnia 2 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego wezwał organ do wykonania wyroku, gdy tymczasem dopiero w dniu 9 listopada 2022 r. Sąd doręczył Wojewodzie odpis wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 343/22, ze stwierdzeniem daty jego prawomocności oraz zwrócił akta administracyjne. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2023 r. zakwestionował stanowisko organu twierdząc, że wezwanie do wykonania wyroku zostało wysłane w dniu 31 stycznia 2023 r. i zostało Wojewodzie skutecznie doręczone dnia 6 lutego 2023 r., na okoliczność czego przedstawił wydruki z systemu internetowego P. S.A., jednocześnie wnioskując o ich dopuszczenie w charakterze dowodu. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. Sąd postanowił dopuścić z pisma pełnomocnika skarżącego z dnia 30 stycznia 2023 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania, a także wydruku z systemu internetowego P. S.A. na okoliczność pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku. Niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Wr 343/22, tut. Sąd, w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zobowiązał Wojewodę m.in. do wydania aktu albo do dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi sprawy doręczono Wojewodzie dnia 9 listopada 2022 r. Pismem z dnia 22 listopada 2022 r. (doręczonym pełnomocnikowi strony w dniu 28 listopada 2022 r.) organ wezwał stronę o dostarczenie w terminie 7 dni aktualnego na dzień wydania decyzji dokumentu potwierdzającego, że skarżący ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce. Pełnomocnik skarżącego wraz z pismem z dnia 30 listopada 2022 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 1 grudnia 2022 r., a doręczonym organowi w dniu 8 grudnia 2022 r.) przekazał umowę najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. (wpływ do organu – 6 lutego 2023 r.) wezwano Wojewodę do wykonania wyroku Sądu. Organ pismem z dnia 19 lipca 2023 r. pouczył stronę o obowiązujących przepisach prawnych jednocześnie wzywając do dostarczenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje do wykonywania zawodu operatora [...]. Przy piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r., doręczonym organowi w dniu 14 sierpnia 2023 r. przedłożono dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji do wykonywania zawodu operatora [...]. W aktach sprawy znajduje się datowana na dzień 17 sierpnia 2023 r. decyzja w sprawie SOC-PCI.6151.1.7054.2021.MKW udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 17 sierpnia 2026 r. (brak dowodu doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi tej decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako u.p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 u.p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W świetle powyższego przez niewykonanie wyroku należy więc rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http: //orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 u.p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17). Przywoływany powyżej art. 154 § 1 u.p.p.s.a. formułuje dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 u.p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jak to niewątpliwie wynika z akt sprawy o sygn. akt II SAB/Wr 343/22, odpis prawomocnego wyroku wydanego w tej sprawie wraz z aktami administracyjnymi sprawy, doręczony został organowi w dniu 9 listopada 2022 r. Od tego dnia zatem rozpoczął bieg termin 60 dni do załatwienia sprawy, do czego Wojewoda został zobowiązany w pkt III wyroku z dnia 5 lipca 2022r. Zauważyć w tym miejscu należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 u.p.p.s.a. Przepis ten w zakresie znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Mając na uwadze, że w dniu 9 listopada 2022 r. organ otrzymał odpis wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 343/22 wraz ze stwierdzoną prawomocnością tego wyroku oraz akta administracyjne do tej sprawy to stwierdzić należy, że wyznaczony 60-dniowy termin upływał nie w dniu 8 stycznia 2023 r. (niedziela), lecz w myśl art. 83 § 2 u.p.p.s.a. za ostatni dzień terminu uważać należy dzień 9 stycznia 2023 r. (poniedziałek). Jak wynika natomiast z akt sprawy zarejestrowanej w związku ze skargą strony na niewykonanie wyroku Wojewoda załatwił sprawę z wniosku strony z dnia 3 lutego 2021 r. poprzez wydanie decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dopiero w dniu 17 sierpnia 2023 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi strony. Co do spełnienia drugiej z wymaganych przesłanek odnotować należy, że strona w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2022 r. przedłożyła dowód wezwania organu do wykonania wyroku tut. Sądu pismem nadanym w dniu 31 stycznia 2023 r., które wpłynęło do organu w dniu 6 lutego 2023 r. Niewątpliwa stwierdzona bezczynność Wojewody w sprawie miała – w ocenie Sądu – charakter rażącego naruszenia prawa. W istocie bowiem, organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji po 281 dniach od dnia, kiedy otrzymał prawomocny wyrok zobowiązujący go do wydania aktu w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Opóźnienie wyniosło zatem 221 dni, dlatego też tak długi czas oczekiwania przez stronę na wykonanie przez organ wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. uzasadnia przyjęcie, że naruszenie prawa przez Wojewodę miało w tym przypadku charakter kwalifikowany, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż rozstrzygając sprawę Sąd miał na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz u.p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się w ramach skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a w konsekwencji także na kwestie wymierzania w tych postępowaniach grzywien i przyznawania sum pieniężnych przez sąd administracyjny. Wobec uznania bezczynności organu w wykonaniu wspomnianego wyroku za rażącą, opierając się na przepisach art. 154 § 1 i § 6 u.p.p.s.a., Sąd w pkt II sentencji wyroku wymierzył organowi grzywnę w kwocie 500 zł. Wymierzając na podstawie art. 154 § 1 u.p.p.s.a. grzywnę w takiej kwocie Sąd miał na uwadze jej dyscyplinującą funkcję oraz zawarty w niej też element represyjny, stanowiący w istocie "sankcję" za ignorowanie przez organ orzeczenia sądowego, jak też stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w wyroku i okoliczności, w jakich doszło do niezachowania tego terminu. Uwzględnił także, że jej wysokość mieści się w granicach określonych przez art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Zasadne w tym miejscu jest również podkreślenie, iż niewykonanie wyroków sądów w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi bowiem w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. W przypadku wyroku uwzględniającego skargę na niewykonanie wyroku art. 154 § 7 u.p.p.s.a. stanowi dla Sądu podstawę do przyznania od organu na rzecz strony tego postępowania sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie komentowana norma prawna ma za zadanie kompensować doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Sąd w składzie orzekającym uznał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności po stronie skarżącego, które uzasadniały zasądzenia od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Przedłużające się postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji uwzględniającej w całości wniosek skarżącego, zaś w związku z bezczynnością organu wyrokiem, którego niewykonanie było przedmiotem niniejszej skargi, Sąd przyznał już na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Sąd oddalił również skargę w zakresie żądania orzeczenia przez Sąd o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy zgodnie z jego wnioskiem złożonym do Wojewody skoro nie tylko, że na dzień orzekania decyzja uwzględniająca wniosek strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana, ale przede wszystkim z uwagi na zakres przedmiotowy skargi na niewykonanie wyroku, gdyż w art. 154 § 2 zdanie pierwsze u.p.p.s.a. mowa jest tylko o możliwości dodatkowego orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania wydania postanowienia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 § 1 u.p.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że w myśl tego przepisu, w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Przedmiotem sygnalizacji może być także niewykonanie wyroku sądu, który to fakt sąd stwierdza w toku rozpoznania sprawy ze skargi na podstawie art. 154 § 1 u.p.p.s.a Z treści art. 155 § 1 u.p.p.s.a wynika, że orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie zdecydował się na zastosowanie tego przepisu. Sąd ważył tu okres bezczynności organu, a także fakt, że przed wpłynięciem skargi wraz z aktami administracyjnymi do Sądu organ wykonał wyrok tut. Sądu z dnia 5 lipca 2022 r. Z tych też względów w pkt III wyroku oddalono dalej idącą skargę co do żądania sumy pieniężnej, a także co do żądań skargi sformułowanych w powołaniu na treść art. 154 § 2 i art. 155 § 1 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.