II SA/Wr 661/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek Protokolant : Kamila Zawiślan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. przy udziale – sprawy ze skargi K. i J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego na E. i A. B. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...]; II. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...]; III. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...]; IV. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; V. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz K. i J. S. kwotę 257,00 zł /dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. i J. S. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...] stwierdzająca wykonanie obowiązku nałożonego na E. i A. B. decyzją Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 1 marca 2005 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wszczął na wniosek J. S., postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przybudówki gospodarczej na sklep ogólno - spożywczy na działce nr [...] we wsi M., gmina K., dokonanej przez E. i A. B. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przybudówki gospodarczej na sklep ogólno - spożywczy. W trakcie przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2005 roku oględzin, Państwo B. oświadczyli, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w momencie uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej tj. 1 lutego 2000 roku. Mając na względzie dokonane ustalenia stanu faktycznego, organ I instancji, w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 roku, decyzją Nr [...] z dnia [...], nakazał E. i A. B. przedłożenie w terminie do 15 lutego 2006 roku ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania przybudówki gospodarczej na sklep ogólno - spożywczy. Zobowiązani dostarczyli przedmiotową ekspertyzę w wyznaczonym terminie. Powyższe opracowanie sporządzone przez W. Z. i mgr inż. A. M., posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane określa stan techniczny budynku jako dobry i wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno - budowlanymi. W konkluzji wskazano, że "budynek pod względem wykonania robót spełnia warunki, jakim powinny odpowiadać tego typu budowle". W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku. Decyzja ta została następnie uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez nie zawiadomienie stron przed wydaniem decyzji o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, po uprzednim prawidłowym zawiadomieniu stron o prawie zapoznania się z aktami i wypowiedzenie się w kwestii zebranych dowodów, decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku wynikającego z decyzji Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżył J. S. - reprezentowany przez adwokat B. G. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, iż dyskredytowana decyzja jest prawidłowa zarówno pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia jak i pod względem poprawności zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Działalność handlowa zmieniła bowiem warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno - sanitarne, pracy i zdrowotne a także wielkość lub układ obciążeń, co zgodnie z brzmieniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zmianę sposobu użytkowania. Organ odwoławczy dodał w uzasadnieniu decyzji, iż stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego naruszenia w toku realizacji w/w inwestycji przepisów prawa, skutkuje koniecznością uruchomienia postępowania, które ma na celu konwalidację samowolnie wykonanych robót. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy prawo budowlane, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania, które nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy winno być prowadzone w oparciu o przepisy dotychczasowe, czyli sprzed nowelizacji, a zatem do takich postępowań nie ma zastosowania art. 71a. W niniejszej sprawie właściwym trybem postępowania był tryb określony w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 27 marca 2003 roku (weszła w życie 1 sierpnia 2003 roku), zgodnie z którym w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, zaś w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż w aktach sprawy znajduje się wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że dla przedmiotowej działki ustalono przeznaczenie uzupełniające, dopuszczające wykonywanie usług w zakresie handlu. Ponadto z mapy sporządzonej przez Powiatowy Zakład Katastralny we W. bezsprzecznie wynika, że powierzchnia sklepu nie przekracza dozwolonych 20 % powierzchni działki. Zdaniem organu odwoławczego słuszna jest zatem decyzja organu I instancji Nr [...] z dnia [...], nakazująca Państwu B. przedłożenie w terminie do 15 lutego 2006 roku ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych, polegających na zmianie sposobu użytkowania przybudówki gospodarczej na sklep ogólno - spożywczy z uwagi na możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż wobec zrealizowania przez zobowiązanych w całości nałożonych obowiązków, organ I instancji, zgodnie z przepisem art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego zobligowany był wydać decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Organ odwoławczy podniósł nadto, iż nie ma znaczenia dla sprawy fakt nie uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wykonanie w/w robót budowlanych. Powołując się bowiem na art. 51 Prawa budowlanego organ podkreślił, iż istotą tego postępowania jest doprowadzenie samowoli budowlanej do zgodności jedynie z przepisami technicznymi, nie jest natomiast wymagane przedstawienie przez inwestora tytułu prawnego, wynikającego z prawa własności, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zaskarżona decyzja nie sankcjonuje prawa Państwa B. do użytkowania całej współwłasności gruntu wokół budynku przy ul. K. [...] w M., bowiem decyzje wydane na podstawie Prawa budowlanego nie rozstrzygają kwestii własności, wskazując przy tym, że celem postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego jest jedynie przywrócenie stanu zgodnego z prawem budowlanym. Na powyższą decyzję K. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż zmiana sposobu użytkowania przybudówki gospodarczej na sklep ogólno - spożywczy, położony na działce, której skarżący są współwłaścicielami nastąpiła bez ich zgody. Wskazali nadto na uciążliwość wynikającą z prowadzonej przez E. i A. B. działalności handlowej z uwagi na fakt częstego spożywania przez klientów alkoholu przed sklepem. Podnieśli również, iż wobec niezachowania przez Państwo B. przynajmniej 1-metrowej odległości pomiędzy sklepem a budynkiem mieszkalnym skarżących naruszone zostały przepisy Prawa budowlanego. Podkreślili, iż sklep łączy się bezpośrednio z ich ścianą ich pokoju, zaś okno pokoju wychodzi wprost na plac przed sklepem. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr poz. 1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przy tym zapis art. 135 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością o sytuację, gdy tak jak w niniejszej sprawie chodzi o związki między decyzją pierwotną i decyzję zależną. "Granice rozpoznania sądu administracyjnego są szersze od granic zaskarżenia decyzji w dwóch płaszczyznach: «wszerz» i «w głąb»... Sprawę administracyjną ... stanowi przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa administracyjnoprawna jest sprawą stosunku prawnego...". /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 211-212/. Należy zatem przyjąć, iż zgodnie z art. 135 w/w ustawy pojęcie "w granicach sprawy" jest wyznaczane nie przez granice zaskarżenia ani granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa. /por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99/. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dotyczy to także relacji pomiędzy decyzją zależną jako koniecznym następstwem decyzji leżącej u jej źródeł a tą ostatnią decyzją. Zadaniem dokonania kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 135 omawianej ustawy jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem. Mając na względzie przywołane wyżej regulacje Sąd uznał za konieczne objęcie niniejszym wyrokiem nie tylko zaskarżonej decyzji, lecz również innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy, a dotkniętych wadą niezgodności z prawem. Istotne jest w niniejszej sprawie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. podejmując decyzję z dnia [...], Nr [...] o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego na E. i A. B. jako podstawę prawną powołał przepis art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm./. Zgodnie zaś z tym przepisem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że z decyzją wyżej opisaną związana jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na E. i A. B. obowiązek przedstawienia w terminie do 15 lutego 2006 r. ekspertyzy potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania przybudówki gospodarczej na sklep ogólno-spożywczy w M. [...], gmina K. Wskazać należy, że powołany wyżej przepis art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, upoważnia organ jedynie do nałożenia na inwestora wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robot do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji nałożenie na E. i A. B. obowiązku przedłożenia opisanej wyżej ekspertyzy nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z tej to przede wszystkim przyczyny, że samo przedstawienie tegoż opracowania nie może samo przez się doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem /wyrok z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99 oraz z dnia 9 maja 2002 r., SA/Bk 1897/01/. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższych wyroków przepis art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktycznych, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Skład orzekający sądu w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku. /por. wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 2262/03, Lex nr 164663/. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że opisana wyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zważyć należy, że organ nadzoru budowlanego ma prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych ocen technicznych lub ekspertyz, jednakże uprawniony jest to uczynić w formie postanowienia, które ma charakter dowodowy, nie zaś decyzji i działając w oparciu o przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, nie zaś w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie w wyroku z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1780/04, LEX nr 179100, Sąd stwierdził, iż: "Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest bowiem merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie pkt. 2 tego przepisu". W tym stanie faktycznym i prawnym stwierdzić należy, że wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...], nie pozwala zaakceptować decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...] jak i zaskarżonych decyzji jako odpowiadających prawu, gdyż, stanowią one niewątpliwie decyzje związane i zostały podjęte w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie, będąc konsekwencją wcześniej podjętej, a opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], Nr [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że uchylone przez Sąd decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...] z równoczesnym stwierdzeniem nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...], Nr [...], powoduje, że niniejsza sprawa wszczęta pismem skarżącego z dnia 23 lutego 2005 r. /wpływ do organu 24 lutego 2005 r./ winna być rozpatrzona ponownie przez organ nadzoru budowlanego w jej całokształcie z uwzględnieniem wytycznych Sądu. Zważyć przy tym należy, że lektura akt sprawy wskazuje, iż decyzją z dnia [...], Nr [...] Wójt Gminy K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla E. i A. B. na rozbudowę budynku mieszkalnego, poprzez dobudowę przybudówki gospodarskiej z tarasem. Z protokołu z oględzin spornego obiektu w dniu 1 lipca 2005 r. wynika zaś, że roboty budowlane wykonane zostały niezgodnie z projektem, z równoczesnym zapisem, że inwestorzy nie występowali o zmianę sposobu użytkowania. Już to zatem tylko stwierdzenie o niezgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem, winno być wnikliwie zbadane tak z przepisami Prawa budowlanego, jak i przepisami wykonawczymi, przy zwróceniu szczególnej uwagi na wymogi z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że skarżący w toku postępowania przed Sądem podnosili, iż: " inwestorzy w 2005 r. przystosowując sporny obiekt do wymogów sanitarno-technicznych sklepu spożywczego dobudowali przybudówkę do dawnego garażu, zabudowując ¾ dawnej powierzchni wokół budynku i zabudowując przejazd na tył budynku do 70 cm od płotu parceli". Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, pkt. 2 i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.