II SA/Wr 661/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska, Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.), Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] sp. j. z/s w O. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 września 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 297/24 oddala skargę w całości. Pismem z dnia 4 października 2019 r. Z. sp. j. z/s w O. (dalej: skarżący) wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Podziemny Magazyn Gazu (PMG) [...] wraz z instalacją nadziemną i infrastrukturą zewnętrzną". Wójt Gminy K., uznając się niewłaściwym w sprawie, przekazał wniosek Burmistrzowi Gminy M., z uwagi na fakt, że większość terenu, na którym miało być realizowane przedsięwzięcie, znajduje się na obszarze tej Gminy. Burmistrz Gminy M., pismem z dnia 6 października 2023 r., powołując się na art. 38 pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024, poz. 1112, dalej: ustawa), przekazał zaś wskazany wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ). Pismem z dnia 26 października 2023 r., RDOŚ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w tym m.in. o udowodnienie, że wnioskodawca jest odbiorcą końcowym dokonującym zakupu gazu w celu wytwarzania energii lub ciepła w jednostce wytwórczej lub jednostce kogeneracji w celu potwierdzenia, iż zamierzone przedsięwzięcie spełnia wymagania wynikające z art. 38 pkt 5 specustawy i będzie realizowane w oparciu o przepisy tej ustawy (co potwierdzi właściwość RDOŚ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach). Następnie, RDOŚ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pismem z dnia 29 listopada 2023 r., pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania wyjaśniając jakiego rodzaju braki formalne nie zostały przez wnioskodawcę należycie uzupełnione. Organ wskazał również, że na podstawie udzielonej przez skarżącego odpowiedzi w dalszym ciągu nie można ustalić podstawy prawnej umożliwiającej realizację planowanej inwestycji. Na skutek wniesienia przez skarżącego ponaglenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r., stwierdził, że RDOŚ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 października 2019 r. Stwierdzenie bezczynności wynikało w tym przypadku z faktu prowadzenia przez RDOŚ postępowania zgodnie z otrzymanym wnioskiem, przy jednoczesnym dalszym ustalaniu właściwości organu, podczas gdy organ powinien był najpierw stwierdzić ponad wszelką wątpliwość swoją właściwość w sprawie, a dopiero później weryfikować wniosek pod względem formalnym. Powyższe spowodowało przedwczesne pozostawienie sprawy bez rozpoznania, jako że sprawę bez rozpoznania może pozostawić jedynie organ w niej właściwy. W konsekwencji, RDOŚ powinien był ponownie wezwać skarżącego o przedłożenie wymaganych dokumentów lub wystąpić z wnioskiem o wszczęcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OW 31/24, po rozpoznaniu wniosku RDOŚ o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Burmistrzem Gminy M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, wskazał RDOŚ jako organ właściwy w sprawie. Przyjmując to rozstrzygnięcie RDOŚ we Wrocławiu, pismem z dnia 26 lipca 2024 r. (znak: [...]), wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W wezwaniu wskazał na konieczność uzupełnienia załączników wymienionych w art. 74 ust. 1 ustawy i wskazał, jakie dokumenty i w jakim zakresie należy przedłożyć, aby wniosek czynił zadość wymogom prawnym. Wnioskodawca został także pouczony, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie (tu: 21 dni) spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wezwanie wnioskodawca odebrał w dniu 13 sierpnia 2024 r. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2024 r. (data wpływu: 23 sierpnia 2024 r.), odpowiadając na wezwanie organu, przedstawił swoje stanowisko na temat poszczególnych punktów wezwania oraz jego zasadności, nie uzupełnił jednak żadnego z niezbędnych dokumentów. W tak kształtujących się okolicznościach, pismem z dnia 24 września 2024 r., (znak: [...]), RDOŚ poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wyjaśniając przyczyny takiego zakończenia sprawy. Pismem z dnia 23 września 2024 r. wnioskodawca złożył ponaglenie, a GDOŚ, postanowieniem z dnia 28 listopada 2024 r., stwierdził, że RDOŚ nie dopuścił się bezczynności. Skarżący, w grudniu 2024 r., złożył skargę na bezczynność do tut. Sądu, który postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r. odrzucił niniejsza skargę, zaś postanowieniem z dnia 6 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to postanowienie. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na bezczynność RDOŚ w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei pismem z dnia 23 lutego 2024 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność RDOŚ, który wyrokiem z dnia 24 września 2024 r.: I. stwierdził, że RDOŚ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdził, że bezczynność RDOŚ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał RDOŚ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądził od RDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji, brak uznania przez RDOŚ swojej właściwości w niniejszej sprawie, nie mógł spowodować pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, w sytuacji, gdy skarżący w odpowiedzi na wezwanie przedstawił własne stanowisko co do podstawy prawnej wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd stwierdził, że od dnia 29 listopada 2023 r., kiedy to organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia, do dnia wniesienia skargi, organ ten nie załatwił wniosku strony, pozostając bezczynnym. Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. RDOŚ wywiódł skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 297/24, zaskarżając go w części zobowiązującej organ do wydania aktu lub dokonania czynności w termie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, tj. w części określonej w pkt III sentencji wyroku. Zdaniem Dyrektora brak jest podstaw do wydania tegoż pkt., gdyż pismem z dnia 24 września 2024 r., RDOŚ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2025 r. NSA oddalił skargę kasacyjną. W dniu 26 maja 2025 r. WSA we Wrocławiu doręczył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska we Wrocławiu prawomocne orzeczenie i zwrócił akta administracyjne. Pismem z dnia 9 maja 2025 r. Z. sp. j. z/s w O. wezwał organ do wykonania wyroku tut. Sądu z dnia 24 września 2024 r. Natomiast pismem z dnia 12 sierpnia 2025 r. złożył skargę na niewykonanie wyroku tut. Sądu z dnia 24 września 2024 r. wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, tj. dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia oraz przyznanie na jego rzecz połowy tejże kwoty. Skarżąca strona wskazała, że wprawdzie organ, pismem z dnia 24 września 2024 r., ponownie odmówił rozpoznania wniosku w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., to nie jest to jednak ani akt, ani czynność organu o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu nie sposób, zdaniem skarżącego, przyjąć, że organ wykonał wyrok. Wniosek o nałożenie kary w maksymalnej wysokości podyktowany jest zaś tym, że organ w sposób celowy, a równocześnie bezprawny uniemożliwia prowadzenie działalności przez Spółkę narażając ją na wielomilionowe straty. Organ jest opieszały w załatwieniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, na wykonanie której Spółka posiada koncesję Ministra Środowiska wydaną w 2012 r. Działania organu cechuje złośliwa, niczym nieusprawiedliwiona niechęć do załatwienia sprawy, a Spółka ponosi ogromne straty i nie tylko Spółka, ale i Państwo przez nieotrzymywanie stosownego podatku. Stąd wniosek o wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości jest w pełni uzasadniony. W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawił okoliczności faktyczne sprawy związane z wnioskiem skarżącego i wskazał, że jeszcze przed wyrokiem tut. Sądu z dnia 24 września 2024 r. podjął szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, ostatecznie zakończonej pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, pismem z dnia 24 września 2024 r. wykonując tym samym wyrok w całości. RDOŚ wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, co więcej - dążył do możliwie szybkiego załatwienia sprawy w sposób odpowiadający potrzebom wnioskodawcy przy jednoczesnym uszanowaniu określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności i w sposób zgodny z nakazami i zaleceniami wynikającymi z postanowienia GDOŚ z dnia 12 marca 2024 r. Potwierdza to również GDOŚ w postanowieniu z dnia 28 listopada 2024 r., w którym stwierdził, że czynności RDOŚ były zasadne, zgodne z obowiązując przepisami i w sposób właściwy pozostawiono wniosek bez rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 7 października 2025 r. skarżący doprecyzował, że skarga dot. niewykonania wyroku nakazującego wydanie aktu lub dokonanie czynności i zwrotu kosztów postępowania wywodząc, iż organ nie uczynił temu zadość do dnia wywiedzenia skargi. Z kolei organ w piśmie procesowym z dnia 30 października 2025 r. podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie, a w kontekście braku zwrotu zasądzonych kosztów przedłożył potwierdzenie przelewu z dnia 16 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej: "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przez "niewykonanie wyroku" sądu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć pozostawanie przez organ administracji publicznej w bezczynności lub w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu lub kontynuacji postępowania mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej prawem przewidzianej formie. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania występuje w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynął termin wyznaczony przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) red. R. Hauser, M. Wierzbowski, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2023 r., s. 827). A contrario wykonanie przez organ wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność przed wniesieniem skargi w trybie § 1 tego unormowania, czyni tę skargę niezasadną. Tym samym ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie, przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku tut. Sądu z dnia 24 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 297/24, skarżący pismem z 9 maja 2025 r., wezwał organ, na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., do jego wykonania przez co wypełnił procesowy wymóg wniesienia skargi. Uwzględniając jednakże zaistniałe w sprawie okoliczności stanu faktycznego w świetle brzmienia art. 154 p.p.s.a. Sąd uznał, że rozpoznawana skarga nie może zostać uwzględniona. Analiza akt niniejszej sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że przed wniesieniem niniejszej skargi, które miało miejsce w dniu 12 sierpnia 2025 r. RDOŚ zakończył postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie podziemnego magazynu gazu przez pozostawienie, pismem z dnia 24 września 2024 r. (znak: [...]), wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W tej sytuacji należy przyjąć, iż RDOŚ wykonał wyrok tut. Sądu w zakresie w jakim zobowiązywał on do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z okoliczności czasowych badanej sprawy wynika, iż w tym samym dniu, w którym zapadł wyrok w sprawie II SAB/Wr 297/24, organ zakończył procedowanie wniosku skarżącego poprzez pozostawienie go bez rozpoznania, przy czym na moment wyrokowania okoliczność ta nie była Sądowi znana, na co też zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną RDOŚ. W kwestii zaś sformułowanych w skardze zarzutów należy zauważyć, iż rację ma skarżący, że pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie można uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Nie można jednakże zarazem nie dostrzec, że następstwem pozostawienia podania bez rozpoznania jest zakończenie postępowania administracyjnego bez wydania decyzji i jest to forma zakończenia postępowania przewidziana prawem. Podejmując tą czynność, organ informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy, na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Z tych też względów należy przyjąć, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, CBOSA). Jeśli zaś tak, to należy niewątpliwie przyjąć, iż pozostawiając pismem z dnia 24 września 2024 r. wniosek skarżącego bez rozpoznania, RDOŚ zakończył wszczęte w tym zakresie postępowanie, co wyklucza w dalszej kolejności twierdzenie, iż nie wykonał on wyroku w sprawie II SAB/Wr 297/24. Zarzut niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność nie może bowiem zostać uwzględniony jeśli organ, na dzień wywiedzenia skargi wydał w sprawie akt lub dokonał czynności kończąc tym samym wszczęte postępowanie w formie prawem przewidzianej. Można jeszcze dostrzec, że wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2025 r. (sygn. akt II SAB/Wr 782/25) tut. Sąd dokonując kontroli w drodze skargi na bezczynność zasadności pozostawienia spornego wniosku bez rozpoznania, uznał, że odpowiada ono prawu. Wreszcie należy wskazać, iż z okoliczności sprawy wynika również, że w dniu 16 maja 2025 r., a zatem przed złożeniem skargi, RDOŚ zwrócił skarżącemu zasądzone koszty postępowania, czyniąc tym samym zadość pkt. IV wyroku z dnia 24 września 2024 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy, wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 p.p.s.a., nie jest zasadne i tym samym, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.