II SA/Wr 662/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody D. z dnia 14 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 24 marca 2010 r. Nr [...] Starosta K., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W.W., na terenie działki o numerze : [...] AM-15, obręb - 7 S.. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że decyzją z dnia 27 maja 2008 r. (nr [...]), na wniosek A. SA, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. (działka nr [...]). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i S. G.. Postanowieniem z dnia 29 października 2008 r.(nr [...]) Wojewoda D. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Na to postanowienie S. i J. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. II SA/Wr 693/08) uchylił zaskarżone postanowienie. W dalszej kolejności Wojewoda D. na skutek rozpatrzenia odwołania S. i J. G., w dniu 30 grudnia 2009 r. decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 27maja 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec faktu, że obiekt już istnieje, dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a sprawę przekazano do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Od powyższej decyzji odwołania o identycznej treści wnieśli J. B. oraz J. i S. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucają naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 105 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie może zostać rozpatrzony w sytuacji wybudowania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem odwołujących nie można podzielić stanowiska organu o umorzeniu postępowania administracyjnego, w sytuacji, kiedy istnieje podmiot i przedmiot sprawy. W takim wypadku należy sprawę rozpatrzyć merytorycznie według przepisów z dnia złożenia wniosku, przez organ architektoniczno-budowlany. Odwołujący zarzucają organowi, że nie poczynił żadnych własnych ustaleń, nie wskazał, dlaczego dla zrealizowanej inwestycji w części lub w całości nie można wydać pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy była ona realizowana w dacie jego ważności. Dodatkowo uważają że przepisy art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane stosuje się dla inwestycji zrealizowanej z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdzie wskazana jest ingerencja organu nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia 14 września 2010 r. Nr [...] Wojewoda D. po rozpatrzeniu obu odwołań, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, stwierdził, co następuje: Zgodnie z art.28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem. art. 29-31". Już literalne brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że - po pierwsze - decyzją, o której mowa w powyższym przepisie, jest decyzja ostateczna (bowiem tylko taka podlega wykonaniu), a po drugie, że osnową tej decyzji jest przyznanie uprawnienia ubiegającemu się o jej wydanie podmiotowi (inwestorowi), do wykonywania określonych we wniosku robót budowlanych. Oczywistym jest zatem, że skoro decyzja ta przyznaje dopiero pewne uprawnienie, dotyczy ona zamierzenia przyszłego. Inwestycja, która już jest realizowana, nie może być zamierzeniem przyszłym. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowym, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja tych robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98, LEX nr 55387). Przepis art.105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle przedstawionego powyżej stanowiska decyzja Starosty K. Nr [...] z dnia 24 marca 2010 r., umarzająca, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W. W., na działce nr [...], AM 15, obręb 7-S., jest prawidłowa. W odwołaniu skarżący powołują się na to, że Naczelny Sąd Administracyjny- w Warszawie stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla wybudowanego obiektu jest dopuszczalne (wyrok z dnia 9 marca 2010 r.; sygn. akt II OSK 1680/08). W przywołanym przez skarżących wyroku stwierdzono, "że powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jest pogląd, iż zrealizowanie inwestycji przed wydaniem ostatecznego pozwolenia na budowę uniemożliwia wydanie takiego pozwolenia i uzasadnia umorzenie postępowania". Jednakże inwestycja, która stanowiła przedmiot tego postępowania, została wykonana w czasie, gdy inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było bezprzedmiotowości postępowania i zachodziła konieczność jego kontynuowania w celu spowodowania pewności stanu prawnego. Jak wynika z powyższego, istotnym jest moment rozpoczęcia i zakończenia danej inwestycji. Budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W.W., na działce nr [...], AM 15, obręb 7-S., rozpoczęto dnia 16 września 2008 r. (informacja uzyskana od inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K., pana Z. W.). W tym dniu zarejestrowano w Starostwie Powiatowym w K. dziennik budowy oraz dokonano pierwszego wpisu do tego dziennika. W tym czasie decyzja Starosty K. o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna, ponieważ toczyło się przed Wojewodą Dolnośląskim postępowanie odwoławcze od tej decyzji. Zakończyło się ono w dniu 29 października 2008 r. wydaniem ostatecznego postanowienia Nr [...] o niedopuszczalności odwołania Zakończenie postępowania odwoławczego zakończyło postępowanie administracyjne w sprawie o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W.W., na działce nr [...], AM 15, obręb 7-S.. Wobec nieuchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stała się ona ostateczna. Przywołane powyżej postanowienie Wojewody D. Nr [...] z dnia 29 października 2008 r. zostało uchylone dnia 5 maja 2009 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 693/08). Wyrok stał się prawomocny z dniem 28 lipca 2009 r. Wskutek tego wyroku postępowanie odwoławcze zostało ponownie "otwarte". W dniu 13 sierpnia 2009 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją Nr [...] z dnia 30 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił A. S.A pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W.W., na działce nr [...] , AM 15, obręb 7-S.. Jak wynika z powyższego zestawienia, decyzja o pozwoleniu na budowę nie była wówczas ostateczna, ponieważ trwało, podjęte ponownie przez Wojewodę D., postępowanie odwoławcze od tej decyzji. Rekapitulując należy stwierdzić, że ani w chwili rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W.W., na działce nr [...], AM 15, obręb 7-S., ani w chwili jej zakończenia decyzja o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji nie była ostateczna. Zatem nie zachodzi przypadek analogiczny do sytuacji, jakiej dotyczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 1680/08). W tym stanie rzeczy, zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, należy uznać, że postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji, która została rozpoczęta i zakończona przy braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jest bezprzedmiotowe. Zatem decyzja Starosty K. Nr [...] z dnia 24 marca 2010 r. umarzająca postępowanie w tej sprawie jest prawidłowa. Skarżący zarzucają organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 105 §1 i 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Konkretyzując te zarzuty przywołują następujące argumenty: 1) ponieważ istnieje podmiot i przedmiot niniejszego postępowania (z wniosku o pozwolenie na budowę), organ powinien rozpatrzyć sprawę merytorycznie; 2) sprawę tę należy rozpatrywać na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku; 3) organ architektoniczno-budowlany w sytuacji wybudowania obiektu ma obowiązek przeprowadzić procedurę kończącą się wydaniem pozwolenia na budowę lub jego odmową; 4) organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń, nie wskazał, dlaczego dla zrealizowanej inwestycji w części lub w całości nie można wydać pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy była ona realizowana w dacie jego ważności; 5) przepisy art. 50 i 51 [ustawy Prawo budowlane] stosuje się dla inwestycji zrealizowanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdzie wskazana jest ingerencja organu nadzoru budowlanego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że prowadzenie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę dla wybudowanego obiektu jest dopuszczalne (wyrok z dnia 9 marca 2010 r.; sygn. akt II OSK 1680/08). Część z wymienionych powyżej zarzutów (kwestia bezprzedmiotowości postępowania, analiza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r.; sygn. akt II OSK 1680/08) została przeanalizowana powyżej. Podobnie bezzasadny jest zarzut, opisany pod punktem 4, bazujący na założeniu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w miejscowości N.R. - S. przy ul. W.W., na działce nr [...], AM 15, obręb 7-S. była realizowana w dacie ważności (ostateczności) decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wykazano powyżej, założenie to jest niesłuszne. Pogląd, że sprawę należy rozpatrywać na podstawie przepisów obowiązujących w dniu złożenia wniosku również nie zasługuje na aprobatę. Zasadą postępowania administracyjnego jest obowiązek uwzględniania stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Przepisy, nieobowiązujące w dniu wydania decyzji administracyjnej, a obowiązujące w dacie złożenia wniosku, uwzględnia się jedynie wtedy, jeżeli konkretny przepis tak stanowi. Odnosząc się do zarzutu, opisanego pod punktem 3, że organ architektoniczno-budowlany w sytuacji wybudowania obiektu ma obowiązek przeprowadzić procedurę " kończącą się wydaniem pozwolenia na budowę lub jego odmową należy stwierdzić, że przepisy prawne nie pozwalają na formułowanie takich wniosków. Przeciwnie, przypadek rozpatrywany w niniejszej sprawie należało zakwalifikować jako przypadek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i wobec tego, postępowanie to należało umorzyć. Na powyższą decyzję Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. B.. Skarżący wnosząc jak w odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77, 81 i 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak prawidłowego merytorycznego oraz prawnego uzasadnienia polegającego na uznaniu, iż inwestor wybudował przedmiotową inwestycję w oparciu o nieprawomocne pozwolenie na budowę, co nakazywałoby zastosowanie procedury art. 48 oraz art. 49 ustawy prawo budowlane. W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zaistniał przypadek wymieniony w art. 28 ust. 1 wymienionej ustaw, a także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. W uzasadnieniu skargi J. B. oświadcza, że nie podziela stanowiska organu, iż pozwolenie na budowę nigdy nie posiadało waloru ostateczności. Inwestor zrealizował przedmiotową inwestycje w trakcie obowiązywania prawomocności decyzji pozwolenia na budowę, które utraciło ten walor dopiero z dniem 28 lipca 2009 roku. Powyższe wspiera również fakt wydania decyzji przez Wojewodę w dniu 30.12.2009 roku, w której to uchylono decyzję pozwolenia na budowę i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia tym bardziej, iż od dnia wydania decyzji, o której mowa powyżej stan faktyczny się nie zmienił. Wobec powyższego umorzenie postępowania było niedopuszczalne. Skarżący podkreślił, iż właśnie ustawodawca przewidział powyższą sytuację umożliwiając inwestorowi możliwość uzyskania decyzji, która by sankcjonowała wykonane roboty budowlane. Ma to ogromne znacznie prawne albowiem ingerencja organów nadzoru budowlanego odbywa się tylko i wyłącznie w przypadku wykonywania robót niezgodnie z przepisami lub kończy proces budowlany wydaniem pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji objętych tym obowiązkiem zgodnie z art. 55 ustawy prawo budowlane. Z powyższych względów wyrok NSA z dnia 09.03.2010 roku ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W wyroku podkreślono, że odmienna jest sytuacja, (jaka zaistniała też w rozpoznawanej sprawie), gdy inwestor realizuje inwestycję w czasie, gdy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana wyrokiem sądu. W takiej sytuacji nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji znalazło aprobatę zarówno w orzecznictwie NSA jak i Sądu Najwyższego. W wyrokach NSA z dnia 21 grudnia 1994 r. sygn. akt IV SA 1632/93 (niepubl.) i SN z 12 marca 1993 r. sygn. akt ARN 2/93 (publ. w LexPolonica nr 320613) sądy stwierdziły, iż przystąpienie do budowy przed uzyskaniem decyzji ostatecznej i ukończenie budowy przed zakończeniem postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę prowadzi do sytuacji, w której wydanie pozwolenia jest bezprzedmiotowe i jeżeli nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, powinno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowości takiej nie ma więc w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 p.p.s.a, Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją Mając na względzie wskazane wyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skargi. Podkreślić bowiem należy, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych dopiero przez inwestora robót budowlanych. Tak więc decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika, że może ona dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W niniejszej sprawie prawidłowo organy obu instancji ustaliły, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, na etapie rozstrzygania sprawy przez Starostę K. w dniu 24 marca 2010 r. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zrealizowanie inwestycji. Starosta K. choć wydał decyzję z dnia 27 maja 2008 r. ( nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę na realizację stacji bazowej telefonii komórkowej, to jednak decyzja ta do chwili wydania postanowienia przez Wojewodę D. z dnia 29 października 2008 r. (nr [...]) nie uzyskała przymiotu ostateczności. Brak przymiotu ostateczności decyzji powodował, że rozstrzygnięcie to nie mogło być wykonywane. Niemniej jednak inwestor w dniach 16-18 września 2008 r. rozpoczął roboty budowlane objęte nieostateczną decyzją organu I instancji o pozwoleniu na budowę, a następnie je zakończył w dniu 15 listopada 2008 r.(dowód: zapisy w dzienniku budowy). Fakt uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 693/08) powyższego postanowienia, spowodowało otwarcie drogi Wojewodzie D. do rozpatrzenia odwołania S. i J. G., a następnie wydania przez organ odwoławczy decyzji z dnia 30 grudnia 2009 r. (nr [...]) uchylającej decyzję Starosty K. z dnia 27 maja 2008 r. (nr [...]) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 27 maja 2008 r.) w sytuacji kiedy już istniała zrealizowana w całości inwestycja, o której pozwolenie ubiegał się inwestor doprowadziła do zmiany stanu faktycznego sprawy. W chwili zatem rozpoznawania sprawy ponownie przez Starostę K. w dniu 24 marca 2010 r. stan faktyczny sprawy był zupełnie inny niż w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę. Okoliczność tą organ orzekający w niniejszej sprawie obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu, co też uczynił. Skoro zatem inwestor już wcześniej wykonał roboty budowlane w całości, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań na przyszłość było już zbędne i niedopuszczalne. W tej sytuacji organ nie mógł wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, lecz z powodu bezprzedmiotowości obowiązany był załatwić sprawę w inny sposób poprzez formalne zakończenie postępowania administracyjnego. Do tego zaś celu służy instytucja umorzenia postępowania administracyjnego, oparta na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Dodać również należy, że w realiach niniejszej sprawy i przed organem architektoniczno-budowlanym nie można było czynić rozważań na temat dalszego postępowania prowadzonego w tej sprawie przez organ nadzoru budowlanego, gdyż nie należało to do przedmiotu zaskarżonej sprawy. W tej sytuacji zarzuty skargi odnośnie braku merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji nie zasługują na uwzględnienie, a co za tym idzie i zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 77, 81 i 107 § 3 k.p.a. przez organy orzekające w badanej sprawie są bezzasadne. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 4a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 ust. 1. Jak już bowiem wyżej podkreślono decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, nie można jej wydać do robót budowlanych już zrealizowanych (patrz: podobnie wyrok WSA sygn. II SA/Ke 187/08 z dnia 25.09.2008). Reasumując Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w skardze J. B.. Skoro zatem organy orzekające wykazały, że mamy do czynienia z przesłanką bezprzedmiotowości postępowania określonej w art. 105 § 1 k.p.a., to tym samym zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a skarga jako bezzasadna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlega oddaleniu.