II SA/Wr 662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania P.D. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą odmówiono przeniesienia na odwołującego decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu dzielnicowego W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającej i udzielającej Dzielnicowemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych W. pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację strychu na cele mieszkalne wraz z pracownią krawiecką przy ul. P. we W. (działka nr [...]). W motywach rozstrzygnięcia podał, że w dniu 7 listopada 2012 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek P. D. o przeniesienie na jego rzecz decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] r. pozwolenia na budowę inwestycji wyżej opisanej. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę pismem z dnia 29 listopada 2012 r. do uzupełnienia braków formalnych podania. W związku z niespełnieniem wymogów zawartych w wezwaniu Prezydent W. pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Na skutek rozpoznania zażalenia P. D. na bezczynność organu I instancji, przez organ nadzoru – Wojewoda D. w postanowieniu z dnia [...] r. (nr [...]) uznał zażalenie z a uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. miesięczny termin do załatwienia sprawy. Decyzją wydaną w dniu [...] Nr [...] Prezydent W. odmówił przeniesienia na P. D. decyzji Kierownika WGPiAUD W-K z dnia [...] r. Nr [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł P. D. podkreślając, że decyzja ta nie została mu skutecznie doręczona. Na skutek analizy akt administracyjnych organ odwoławczy stwierdził, że przy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. znajduje się potwierdzenie odbioru doręczenia tejże decyzji , z którego nie wynika kto odebrał przesyłkę adresowaną do P. D., jako strony postępowania. Zwrotne potwierdzenie odbioru zawiera wprawdzie adnotację, że przesyłkę doręczono adresatowi, jednak nieczytelny podpis uniemożliwia jednoznaczne ustalenie jej odbiorcy. Jednocześnie w odwołaniu i w toku prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania wyjaśniającego P. D. oświadczył (pismo skierowane do Wojewody D. z dnia 17 czerwca 2013 r.), że nie doręczono mu decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Wojewoda D. pismem z dnia 15 maja 2013 r. wystąpił do organu I instancji o dokonanie zgłoszenia reklamacji doręczenia zaskarżonej decyzji Prezydenta W., przez operatora pocztowego [...] sp. z o.o. Na wystąpienie z reklamacją ( 21 maja 2013 r.)Prezydent W. nie otrzymał żadnej odpowiedzi, o czym poinformował Wojewodę pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. Biorąc pod uwagę czas jaki upłynął od wystąpienia Prezydenta W. z reklamacją przesyłki adresowanej do skarżącego, nierozpatrzenie reklamacji organu I instancji do dnia wydania decyzji przez organ II instancji, a także oświadczenie strony, że nie doręczono jej decyzji(co uprawdopodabnia różniący się od należącego do odwołującego się podpis umieszczony na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru) Wojewoda D. stwierdził, że decyzja Prezydenta W. nie została stronie doręczona. Zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego stronami postępowania o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Zgodnie natomiast z art. 110 k.p.a.. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Organ odwoławczy uznał, na podstawie akt sprawy, że jedyną prawidłowo ustaloną stroną przedmiotowego postępowania był P.D., któremu nie doręczono decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. Za stronę postępowania nie można, zdaniem organu, uznać Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. P. we W., nie jest ona bowiem następca prawnym zlikwidowanego Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych W., na rzecz, którego wydane zostało pozwolenie na budowę. Zaskarżona decyzja nie weszła zatem do obrotu prawnego. Konsekwencją podjętego rozstrzygnięcia jest zatem konieczność prawidłowego doręczenia skarżonej decyzji stronie. Na powyższe postanowienie Wojewody D. P.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, któremu zarzuca rażące naruszenie prawa polegające na tym, iż organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki przedmiotowe, tj. brak w obrocie prawnym przedmiotu zaskarżenia, podczas gdy skarżący zapoznał się z treścią decyzji Prezydenta W. i wywiódł od niej stosowne odwołanie (art. 6 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa polega także na naruszeniu przepisu art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. organ odwoławczy nie wyjaśnił kiedy skarżący zapoznał się z treścią decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r., czy po wniesionym odwołaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. została mu skutecznie doręczona decyzja organu I instancji (skarżący oświadczył w skardze, że odpis decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] otrzymał w dniu 6 maja 2013 r.), zaniechanie wezwania skarżącego do pisemnego oświadczenia się co do wskazanych okoliczności. Naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ II instancji od zasady zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się przez wydanym rozstrzygnięciem w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucone została również naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie przez S. H. pisemnych wyjaśnień i wskazówek aby skarżący z tytułu nieznajomości prawa nie poniósł szkody. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o : 1) uchylenie postanowienia Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...]. 2) orzeczenie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W skardze podaje się również, że z uwagi na doręczenie skarżącemu odpisu decyzji Prezydenta W. w dniu 6 maja 2013 r., poinformował organ odwoławczy o cofnięciu swojego oświadczenia woli złożonego w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. Autor skargi podnosi, że skoro przyznał w odwołaniu, że w dniu złożenia odwołania zaskarżona decyzja nie została mu doręczona, to w jego ocenie, obowiązkiem organu II instancji było wezwać stronę – na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. – do złożenia na piśmie stosownych wyjaśnień, tj. czy po dniu złożenia odwołania skarżona decyzja ostała doręczona stronie odwołującej. Organ jednakże zaniechał tych czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodał ponadto, że wątpliwości dotyczące doręczenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nie rozwiewa również pismo operatora pocztowego [...] sp. z o.o. z dnia 1 sierpnia 2013 r. stanowiące odpowiedź na reklamację z 20 marca 2013 r., w którym powołując się na nieczytelny skan przesyłki poddanej reklamacji wskazano (inaczej niż wynika to ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji Prezydenta W.), że przesyłka odebrana została przez adresata w dniu 11 kwietnia 2013 r. W piśmie procesowym z dnia 5 grudnia 2013 r. skarżący oświadczył, że w całości podtrzymuje skargę i wnosi o ustalenie przez Sąd, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie pismo zawiera argumentację tożsamą z tą, jaka przedstawiona została w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., poz.1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a), według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Przeprowadzając ocenę zaskarżonego postanowienia, co do jego zgodności z prawem Sąd nie stwierdził aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie jest bezsporne, że w chwili złożenia odwołania skarżącemu nie została doręczona decyzja Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiająca przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Kierownika Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego W. na adaptację strychu na cele mieszkalne wraz z pracownią krawiecką przy ul. P. we W.. Kolejną kwestią w niniejszej sprawie jest rozważenie jakie podmioty występują w badanej sprawie jako strony postępowania administracyjnego. Wyznacznikiem kręgu podmiotowego sprawy administracyjnej jest przedmiot tej sprawy, albowiem przedmiot postępowania decyduje o tym jakie przepisy prawa materialnego będą podstawą rozstrzygnięcia. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwana dalej jako p.b. (Dz.U.2010.243.1623 j.t. ) w określonych przepisach, wskazując na przedmiot sprawy ściśle określa podmioty, które są stronami postępowania wskazanego w danym przepisie. I tak przepis art. 40 Prawa budowlanego, w oparciu o który prowadzone było postępowanie przed organem I instancji, a konkretnie jego ust. 3 ma niewątpliwie charakter szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według bowiem art. 40 ust. 3 p.b. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. W badanej sprawie, według oceny Sądu, prawidłowo organ II instancji ustalił, że jedyną stroną postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę, wszczętego na skutek wniosku skarżącego z dnia l listopada 2012 r. był tyko i wyłącznie P. D.. Jak bowiem prawidłowo Wojewoda D. wskazał, przepisem w oparciu o który ustala się strony postępowania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 40. Wracając do kwestii niedoręczenia decyzji organu I instancji P. D. wskazać należy, że podjęta decyzja przez organ administracyjny ale niedoręczona stronie postępowania, w której nie występują inne jeszcze strony postępowania, nie wywołuje skutku prawnego w postaci wejścia do obrotu prawnego, co oznacza, że decyzja taka nie istnieje w obrocie prawnym. Jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, że musi on być doręczony stronie. Tak więc od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych, choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł skutecznie na zewnątrz, poza organ administracyjny. Wejście do obrotu prawnego aktu administracyjnego, w tym wypadku decyzji następuje w chwili jej doręczenia lub ogłoszenia przez organ, o ile k.p.a. nie stanowi inaczej (art. 110 k.p.a.). Przepis ten wskazuje zatem na granicę pomiędzy wydaniem decyzji a jej doręczeniem. Przed doręczeniem decyzja istnieje, natomiast skutki prawne wywiera dopiero z chwilą jej doręczenia. Od tego dopiero momentu strona ma możliwość zwalczania takiej decyzji za pomocą przysługujących jej instrumentów prawnych (np. wniesienia odwołania, złożenia wniosku o jej uzupełnienie lub sprostowanie). W tym zakresie ugruntowane jest już orzecznictwo sądowe. I tak, w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. (II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504) WSA w Warszawie stwierdził, że "Decyzja sporządzona, ale niedoręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydawana z chwilą jej doręczenia". W innym wyroku z dnia 30 marca 2005 r. (VII SA/Wa 335/04, LEX nr 189164) WSA w Warszawie stwierdził: "Decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania (art. 110 k.p.a.). Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, co oznacza, że decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i jej wzruszenie jest dopuszczalne w granicach wyznaczonych stosownymi przepisami k.p.a. Niewątpliwie zatem skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstaną dopiero z chwilą doręczenia tego aktu w sposób prawidłowy stronie. Zatem wniesione w dniu 19 kwietnia 2013 r. odwołanie było przedwczesne, gdyż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nie funkcjonowała jeszcze w obrocie prawnym. Nie mógł zatem skarżący złożyć odwołania od takiej decyzji, gdyż zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W badanej przez Sąd sprawie bez znaczenia jest fakt późniejszego doręczenia decyzji organu I instancji P. D.. Według informacji zawartej w skardze, decyzja z dnia [...] r. doręczona została stronie w dniu 6 maja 2013 r. Jak już zostało podkreślone wcześniej, Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydania tego aktu. W przesłanych do Sądu aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia 17 czerwca 2013 r., skierowane do Wojewody D., w którym z całą stanowczością podkreślił, że – cyt. "do dnia dzisiejszego nie doręczono mi decyzji Nr [...]r. odmawiającej przeniesienia na mnie decyzji nr [...] r. (...) podtrzymuję w całości oświadczenie zawarte w odwołaniu od decyzji, o jej niedoręczeniu." Podkreślić także należy, ze organ odwoławczy dokonał wszechstronnych i prawidłowych ustaleń w kwestii wyjaśnienia, czy decyzja Prezydenta W. została doręczona skutecznie skarżącemu przed złożeniem odwołania. Z ustaleń tych wynika, że istniejące istotne wątpliwości co do doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] r. Prezydenta W. (w dniu 9.04.2013r. ) organ odwoławczy z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego rozstrzygnął na korzyść strony. Organ II instancji nie był zobowiązany do badania przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, czy w trakcie trwania postępowania odwoławczego organ I instancji ponownie wysłał kwestionowaną decyzję stronie postępowania i czy tym razem została prawidłowo doręczona adresatowi, gdyż przedmiotem rozważań Wojewody D. na etapie wstępnym badania odwołania (czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu i czy jest dopuszczalne) mogło być tylko odwołanie z dnia 19 kwietnia 2013 r., które uruchomiło postępowanie drugoinstancyjne. W związku z doręczeniem skarżącemu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] - jak twierdzi w dniu 6 maja 2013 r. - miał on możliwość jej zaskarżenia, gdyż decyzja ta zawiera właściwe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. W tym zakresie skarżący nie został pozbawiony przez organ odwoławczy, na skutek wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r., przysługujących mu praw procesowych w stosunku do doręczonej mu w dniu 6 maja 2013 r. decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd stwierdza, że nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych zarzut skargi wskazujący na cofnięcie oświadczenia woli zawartego w piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. Również w samej skardze brak jest wskazania konkretnego dowodu na cofnięcie oświadczenia woli zawartego w tymże piśmie. Mając powyższe na uwadze, wobec nie stwierdzenia naruszenia przez Wojewodę D. przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.