II SA/Wr 666/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...].04.2018 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. nałożył na skarżącą gminę, jako współwłaściciela budynku położonego na terenie działek nr [...],[...] i [...] obręb [...], grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nadzoru budowlanego z [...].06.2017 r. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do uiszczenia tej grzywny w terminie 30 dni i wykonania obowiązku w tym samym terminie pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu organ ten podał, że przedmiotem egzekwowanej decyzji jest nakaz usunięcia zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 6. punktach. Ponadto do czasu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym zakazano użytkowania całego budynku. Decyzja w zakresie zakazu użytkowania podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a w zakresie obowiązku 1 i 2 nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Termin wykonania robót z pkt 1 i 2 wyznaczono na 1 miesiąc od daty uostatecznienia się decyzji, zaś pkt 3-6 na termin 4 miesięcy od tej daty. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...].09.2017 r. organ ten ustalił niewykonanie obowiązków 1 i 2. Wywołało to skierowanie w dniu [...].09.2017 r. upomnienia. W odpowiedzi skarżąca gmina złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].06.2017 r. oraz podniosła kwestie związane z realizacją nakazu. Organ wyższego stopnia decyzją z 21.12.2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 12.06.2017 r., zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...].02.2018 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. To ostatnie rozstrzygnięcie jest obecnie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W związku z upływem terminu na realizację nakazu w pełnym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę w dniu [...].02.2018 r. W jej trakcie ustalił brak wykonania nakazów z decyzji z [...].06.2017r. Wywołało to skierowanie w dniu [...].02.2018 r. upomnienia. Wobec poinformowania o braku wykonania obowiązków w zakresie pkt 2, 4, 5 i 6, organ ten stwierdził, że wystąpiła przesłanka wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Dalej wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek został nałożony w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który jest efektem wieloletnich zaniedbań współwłaścicieli. W rezultacie obiekt stwarza zagrożenie dla wartości prawnie chronionych. Wykonanie obowiązku ma usunąć występujące zagrożenie, a terminy jakie były wyznaczone na jego realizację były wystarczające do podjęcia działań. Według organu egzekucyjnego w okolicznościach sprawy (m.in. występujące zagrożenie, rygor natychmiastowej wykonalności części nakazu) już samo stwierdzenie braku realizacji nakazu wynikającego z decyzji z [...].06.2017 r. w pełnym zakresie w wyznaczonym terminie, uzasadnia stwierdzenie, że zobowiązani uchylają się od jego wykonania, co daje podstawę do podjęcia czynności egzekucyjnych. Oprócz tego zobowiązani zlekceważyli dwukrotnie upomnienie wzywające do realizacji nakazu. Biorąc pod uwagę także czas w jakim nakaz zostanie zrealizowany oraz postępującą degradację budynku, która nadal postępuje, a wraz z tym stan występującego zagrożenia wzrasta, organ nadzoru budowlanego uznał za konieczne wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz zastosowanie jednego z dostępnych środków egzekucyjnych, który zapewni wykonanie nakazu w najbliższym czasie. Odnosząc się do argumentacji gminy zauważono, że na jej temat wypowiedziały się już organy w administracyjnym toku instancji i nie uznały jej za zasadną. Wymierzając grzywnę organ ten kierował się zasadą stosowania mniej dotkliwego środka. Dolegliwość ta nie jest karą. Jej celem jest przymuszenie do wykonania obowiązku, nie zaś uzyskanie zapłaty, o czym świadczy również możliwość umorzenia lub zwrócenia grzywny (art. 125-126 u.p.e.a.). Organ ten omówił treść art. 120 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz rozważył, czy gmina należy do wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a. osób prawnych, bowiem wówczas należałoby nałożyć grzywnę przede wszystkim na osobę odpowiedzialną w gminie za wykonanie obowiązku. W ocenie tego organu, przepis ten nie odnosi się do gmin. Pogląd ten szeroko uzasadnił. Wysokość grzywny organ uzasadnił natomiast potrzebą skuteczności stosowanego środka, tak aby dalsza zwłoka w wykonaniu obowiązku stała się nieopłacalna dla zobowiązanego. Uwzględnił również to, że środek ten jako jedyny z możliwych do zastosowania pozwala zarówno na uwzględnienie podjętych przez zobowiązanego działań czy też deklaracji, jak i na doprowadzenie do wykonania nakazu w wyznaczonym terminie bez negatywnych konsekwencji dla zobowiązanego. W zażaleniu gmina zarzuciła naruszenie art. 120 § 2 u.p.e.a. Wskazała, że powodem braku realizacji egzekwowanego obowiązku jest prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].06.2017r. Gmina powołując się ponadto na przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazała, że zgodnie z art. 120 § 2 tej ustawy, gdy podmiotem zobowiązanym są struktury zorganizowane w administracji, to grzywnę nakłada się na osobę do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. W skarżonym postanowieniu brak jest wskazania podmiotu konkretnie zindywidualizowanego. Zatem skierowanie tytułu wykonawczego wyłącznie na osobę prawną z pominięciem osoby odpowiedzialnej w gminie za wykonanie egzekwowanych obowiązków stanowi naruszenie przywołanego artykułu. Zaskarżonym postanowieniem organ wyższego stopnia utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Organ ten wyraził ocenę na temat słuszności wszczęcia w sprawie postępowania egzekucyjnego i nałożenia środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązków, mając na uwadze upływ terminu na ich wykonanie wynikający z decyzji z [...].06.2017 r. oraz to, iż zobowiązane strony uchylają się od wykonania decyzji, przez znaczny okres czasu. Sprawa związana z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która stanowi podstawę egzekwowanych obowiązków, w ocenie tego organu, nie ma znaczenia dla postanowienia, albowiem w żadnym momencie nie zostało wstrzymane jej wykonanie. Według organu rozpatrującego zażalenie, grzywna w orzeczonej wysokości jest odpowiednia do wielości istniejących nieprawidłowości i skutecznie przymusi do wykonania obowiązku ich usunięcia. Istotny był charakter tych nieprawidłowości, związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku i stworzeniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Istnieje potrzeba doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego bez nadmiernej zwłoki, tymczasem zobowiązana gmina nie podjęła czynności w celu wykonania całości obowiązków. Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 120 § 2 u.p.e.a. organ uznał go za całkowicie chybiony. Wyjaśnił, że w tym przepisie nie ma mowy o jakichkolwiek zobowiązanych "strukturach zorganizowanych w administracji". Zaznaczył, że gmina jest osobą prawną i stanowi o tym akt prawa o randze ustawowej, a konkretnie art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, iż "gmina posiada osobowość prawną" oraz art. 33 ustawy Kodeks cywilny, stanowiący, że: "osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną", a w szczególności o możliwości posiadania osobowości prawnej przez gminę przesądza Konstytucja RP, w szczególności jej art. 16 jak i art. 167. Wobec powyższego nie należy kwalifikować gminy inaczej jak osobę prawną, co na gruncie przepisu z art. 120 § 2 u.p.e.a. wyklucza możliwość jego zastosowania i dodatkowo nałożenia grzywny w celu przymuszenia na konkretną osobę. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca gmina zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., art. 120 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie przez organ grzywny wyłącznie na osobę prawną tj. gminę z pominięciem osoby odpowiedzialnej w gminie za wykonanie egzekwowanych obowiązków, art. 136 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia osoby odpowiedzialnej w gminie za realizację egzekwowanego obowiązku i czy na taką osobę została nałożona grzywna w celu przymuszenia i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiła odmienną niż organ wykładnię art. 120 § 2 u.p.e.a. Dla poparcia tej argumentacji powołano wyroki tut. Sądu sygn. akt: II SA/Wr 547/16 i II SA/Wr 799/16. Skarżąca twierdziła, że tytuł wykonawczy został błędnie wystawiony na gminę. Postanowienie o nałożeniu grzywny i tytuł wykonawczy powinny być ze sobą kompatybilne, ale ich adresatem powinien być konkretny pracownik odpowiedzialny za wykonanie obowiązku w strukturach zorganizowanych. Bez ustalenia zatem, czy akty takie wydane zostały wobec osoby odpowiedzialnej, skutkuje wadliwością zaskarżonego postanowienia. Skarżąca ponadto wskazała na brak odniesienia się przez organ do argumentu dotyczącego kwestionowanej przez nią zasadność wykonania obowiązków nałożonych w decyzji z [...].06.2017 r. z uwagi na zainicjowanie przez nią postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest również etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanej gminy do wykonania obowiązku usunięcia zagrożenia i występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Jak wyjaśnił organ drugiej instancji, powołując się na zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.), zastosowana w sprawie grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. Organ wykazał zatem, że w okolicznościach tej sprawy grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązana gmina może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie skarżąca gmina wnosząc zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, a także w skardze, podnosi argumenty, które w znacznej mierze sprowadzały się do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego (kwestia niewykonalność nałożonego obowiązku). Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności wcześniej zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu 2 i 3 skargi przyjdzie natomiast w pełni podzielić stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku z dnia 13.12.2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 701/18, gdzie Skład orzekający nie podzielił analogicznie sformułowanych zarzutów skarżącej gminny. Nie powinno zatem budzić najmniejszych wątpliwości, że użyte przez ustawodawcę w art. 120 § 2 u.p.e.a. sformułowanie "ustawowego przedstawiciela zobowiązanego" dotyczy cywilistycznej konstrukcji przedstawicielstwa strony, która nie może być utożsamiana z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g. gmina posiada osobowość prawną. W myśl art. 11a. 1 u.s.g. organami gminy są rada gminy (pkt 1) oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) (pkt 2). Prezydent Miasta kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz (art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 u.s.g.). Przepis art. 120 § 2 u.p.e.a. przewiduje możliwości nałożenia grzywny w celu przymuszenia na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek tylko w przypadku gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku była gmina. Nie zalicza się ona do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 120 § 2 u.p.e.a. Przedstawiona w skardze argumentacja prawna okazała się zatem nieuzasadniona. W ocenie Sądu w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Organ egzekucyjny drugiej instancji zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, a czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały też właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.