II SA/Wr 667/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/ Protokolant specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu pod działalność zakładu zbierania odpadów, odzysku odpadów oraz produkcji bloczków betonowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "SKO") - po rozpatrzeniu odwołania A sp. z o.o. w L. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta L. z [...] (nr [...]) odmawiającą ustalenia na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca") warunków zabudowy terenu położonego w L. przy ul. D., na działce nr [...], obręb P., dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu pod działalność zakładu zbierania odpadów, odzysku odpadów oraz produkcji bloczków betonowych. Powyższa decyzja jest trzecią w sprawie. Poprzednie decyzje organu pierwszej instancji z [...] (nr [...]) oraz z [...] (nr [...]), odmawiające ustalenia warunków zabudowy, były w postępowaniu odwoławczym uchylane z przyczyn procesowych decyzjami SKO z [...] (nr [...]) oraz z [...] (nr [...]), a sprawę przekazywano do ponownego rozpatrzenia. Obecnie SKO stwierdziło, że kolejna decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, bowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki materialnoprawne ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) – dalej jako "upzp". SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz niewystarczającego uzbrojenia terenu w infrastrukturę wodociągową. Analizując przesłankę dobrego sąsiedztwa w oparciu o przeprowadzoną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich SKO stwierdziło, że na analizowanym terenie dominuje teren składowiska odpadów (wysypiska), głównie komunalnych, należącego do L. Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w L. (LPGK). Występuje również działalność Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej w L. (WPEC) i elektrowni fotowoltaicznej w budowie. Teren analizowany otaczają grunty rolne i nieużytki (w tym tereny zadrzewione). Teren inwestora jest ogrodzony i ulokowany między ul. D., a dojazdową do WPEC i przylega do WPEC w części od strony jego biur. W opisanej przestrzeni utworzył się pas ograniczający rozwój składowiska w kierunku L. utworzony z terenów zadrzewionych oraz zakładów przemysłowych, obudowujących wysypisko od strony zachodniej i południowej. Zamierzenie skarżącej lokowane będzie w przestrzeni zakładów przemysłowych. SKO zwróciło uwagę, że zamierzenie skarżącej, mające na celu zbieranie i odzysk odpadów oraz produkcję bloczków betonowych, nawiązuje do przemysłowej funkcji terenów sąsiednich jedynie w części dotyczącej produkcji. Natomiast w zakresie przyjmowania odpadów i ich sortowania nie występuje dobre sąsiedztwo, bowiem prowadziłoby to w istocie do wyjścia z gospodarką odpadami poza istniejące wysypisko i kolizję z przemysłowym charakterem obszaru, na którym znajduje się teren skarżącej. Planowane zamierzenie nawiązuje do działalności prowadzonej na terenie składowiska, mimo że teren inwestycji znajduje się w pasie funkcji przemysłowej. Wprawdzie gospodarowanie odpadami jest dopuszczalne przez różne podmioty gospodarcze, ale celowość jego lokowania w określonym miejscu nie może burzyć dających się wyodrębnić urbanistycznie całości, a tak jest w przypadku planowanego zamierzenia skarżącej. Ład przestrzenny w analizowanym terenie wymaga by istniejące składowisko odpadów izolować od strony miasta, także poprzez jego obudowę innymi działalnościami gospodarczymi. W ocenie SKO planowana inwestycja nie może uzyskać warunków zabudowy również z uwagi na niewystarczające uzbrojenie terenu. SKO zwróciło uwagę, że skarżąca we wniosku wskazała zapotrzebowanie na wodę rzędu 7 m3/dobę. SKO podkreśliło, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła dokumentu, z którego by wynikało, że właściciel sieci wodociągowej stwierdził, że istnieje możliwość podłączenia działki nr [...] do sieci wodociągowej. Warunek dostatecznego uzbrojenia uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których by wynikało, że będzie miała zapewniony dostęp do sieci wodociągowej. W skardze na powyższą decyzję wniesiono o jej uchylenie zarzucając: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 upzp, oraz nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bez należytego uzasadnienia stanowiska przez organ administracyjny błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 14 i 34 ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z póżn. zm.), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że na terenie wskazanym we wniosku brak możliwości, w sytuacji faktycznej wnioskodawcy, prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego w dacie orzekania, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności korzystnych dla skarżącego, jako choćby brak zastrzeżeń organów administracyjnych, co do działań skarżącego, braku potwierdzenia zarzutów kierowanych względem skarżącego przez sąsiednie podmioty, błędne przyjęcie, że spółka nie może uzyskać dostępu do sieci wodnej, błędne uznanie, że zamierzona działalność spółki narusza zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenie art. 8 i art. 11 kpa, tj. zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa oraz zasadę przekonywania poprzez: 1) faworyzowanie przesłanek, które zdaniem organu świadczyły na niekorzyść skarżącej a pomijanie okoliczności korzystnych (w tym niemal całkowite pominięcie korzystnych dla skarżącej badań akredytowanego laboratorium, treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, treści wyjaśnień skarżącej), 2) zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonywający i odnoszący się do wszystkich kwestii podnoszonych w trakcie prowadzonego postępowania, co skutkowało błędnym przeświadczeniem o konieczności odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy; naruszenie art. 80 kpa, poprzez niewłaściwie dokonaną ocenę czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona. Rozwijając zarzuty skarżąca podkreśliła, że posiada stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami i zamierza realizować działalność w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Rolą organów administracji jest zaś umożliwić jej takie działanie, a nie wydawać decyzje odmowne z przyczyn wyłącznie politycznych. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja niezasadnie stwierdza brak przesłanki dobrego sąsiedztwa. Przedmiotem planowanej działalności jest bowiem produkcja bloczków betonowych w ramach odzysku gruzu budowlanego (działalność produkcyjna), a nie prowadzenie składowiska odpadów. Nietrafne jest więc stwierdzenie, że zamierzenie nie wpisuje się w funkcję produkcyjną istniejącą w sąsiedztwie. Przedwczesna jest też negatywna ocena co do braku wymaganej infrastruktury wodociągowej. W ocenie skarżącej organ przed wydaniem decyzji negatywnej powinien zasygnalizować skarżącej, że posiada wątpliwości w tym zakresie i umożliwić jej wykazanie, że niezbędna dostawa wody będzie zapewniona. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja oparta jest na nieprawidłowej ocenie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji, jak również w sposób nieuprawniony kwestionuje przesłankę uzbrojenia terenu z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. "Dobre sąsiedztwo" to pojęcie kluczowe w obszarze problematyki dotyczącej warunków zabudowy. Ujmuje ono w sposób syntetyczny jedną z przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zgodnie z powołanym przepisem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przesłanka dobrego sąsiedztwa obejmuje więc swym zakresem wszystkie wskazane w powołanym przepisie elementy, tj.: istnienie w sąsiedztwie zabudowanej działki, kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej oraz kontynuację parametrów zabudowy sąsiedniej. Decyzja w sprawie warunków zabudowy jest instrumentem uwzględniającym niewątpliwie wymagania ładu przestrzennego. Jest jednak zarazem administracyjną formą reglamentacji konstytucyjnie chronionego prawa własności w zakresie zabudowy terenu (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). W obszarze decyzji w przedmiocie warunków zabudowy zogniskowany jest więc konflikt pomiędzy wymaganiami ładu przestrzennego a prawem jednostki do zabudowy i zagospodarowania własnego terenu. Konflikt ten rozstrzyga jednak ustawodawca na poziomie normatywnym. Zdecydował on bowiem w ramach art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, że pierwszeństwo należy przyznać prawu zabudowy, o ile tylko "co najmniej jedna działka sąsiednia" zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy planowanej przez inwestora. Ustawodawca nie odwołał się więc tu do parametrów urbanistycznych występujących na "większości" działek sąsiednich, względnie do parametrów występujących na "kilku" działkach sąsiednich lub chociażby do parametrów uśrednionych. Wystarczy, by "jedna" działka sąsiednia zabudowana była w sposób nawiązujący do parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Z powyższych względów należy także podzielić wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd o niedopuszczalności wydzielania w obszarze analizowanym "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, które rozstrzygać miałyby o braku przesłanki dobrego sąsiedztwa (zob. np. wyroki: z 14 XII 2011 r., II OSK 1720/10; z 20 III 2012 r., II OSK 10/11; z 17 I 2013 r., II OSK 1719/11; z 23 I 2015 r., II OSK 1511/13; z 24 X 2018 r., II OSK 2185/17 – publ. CBOSA). Podkreślić wypada, że organ lokalizacyjny "zobowiązany" jest ustalić warunki zabudowy, o ile spełnione zostaną przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 upzp. Oznacza to, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter związany, zaś inwestor dysponuje roszczeniem o wydanie decyzji pozytywnej, ilekroć spełni przesłanki ustawowe (zob. art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp). Sprzeciwia się to możliwości wprowadzania do procesu decyzyjnego w sprawie warunków zabudowy elementów uznaniowych, opartych na bliżej nieokreślonych kryteriach, zwłaszcza w obrębie kluczowej przesłanki dobrego sąsiedztwa. Sąd zwraca uwagę, że w okolicznościach sprawy teza o niewystąpieniu przesłanki dobrego sąsiedztwa opiera się właśnie na koncepcji wydzielenia w obrębie obszaru analizowanego dwóch podprzestrzeni o różnych funkcjach, tj. podprzestrzeni o funkcji produkcyjnej, która z kolei "obudowuje" podprzestrzeń o funkcji gospodarki odpadami (składowisko odpadów komunalnych). W ocenie organów obu instancji, ponieważ zamierzenie objęte wnioskiem planowane jest na terenie znajdującym się w obszarze działalności produkcyjnej niedopuszczalne są te elementy zamierzenia, które związane są z gospodarką odpadami (zbieranie, magazynowanie, sortowanie). Prowadziłoby to bowiem do rozprzestrzeniania się składowiska odpadów. W ocenie organów zamierzenie spełnia warunek dobrego sąsiedztwa jedynie w części produkcyjnej (produkcji bloczków betonowych), co jest niewystarczające do stwierdzenia istnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Powyższa ocena jest nieprawidłowa i narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zamierzenie objęte wnioskiem nawiązuje do funkcji produkcyjnej jak i do funkcji gospodarki odpadami, które bezsprzecznie występują w obszarze analizowanym. Skoro zaś takie funkcje występują w obszarze analizowanym nie ma podstaw do formułowania twierdzeń o niedopuszczalności realizacji inwestycji polegającej na zbieraniu odpadów, odzysku odpadów oraz produkcji bloczków betonowych. Należy również zaznaczyć, że nawet gdyby zaakceptować przyjętą przez organy obu instancji koncepcję wydzielenia w obszarze analizowanym jakichś podprzestrzeni, to sformułowanych przez organy wniosków nie można zaakceptować także z powodów natury pojęciowej. Jak bowiem trafnie zauważyła skarżąca, planowane przez nią zamierzenie nie polega na składowaniu (unieszkodliwianiu) odpadów, tak więc nie można twierdzić, że planowana działalność spowoduje rozprzestrzenianie się komunalnego składowiska. Planowana działalność dotyczy odzysku odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy o odpadach w postaci produkcji bloczków betonowych z gruzu budowlanego. Ma to być więc działalność produkcyjna, zaś towarzyszące jej czynności w zakresie zbierania, magazynowania i sortowania odpadów nie mają na celu unieszkodliwiania odpadów ale wytworzenie produktu końcowego. Konkludując, w okolicznościach sprawy wystąpiła przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, przynajmniej w zakresie dotyczącym kontynuacji funkcji. Co do przesłanki dobrego sąsiedztwa w zakresie obejmującym planowane przez skarżącą parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, to organy nie sformułowały dotychczas własnych ocen w tym zakresie, tak więc niedopuszczalne byłoby w takich warunkach zajmowanie w tej materii stanowiska przez Sąd. Dokonując kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie dotyczącym przesłanki uzbrojenia terenu z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, to jest oczywiste, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustawodawca dopuszcza przy tym wydanie warunków zabudowy w przypadku braku wymaganej infrastruktury, o ile jej wykonanie zostanie zagwarantowane. Jak bowiem wynika z art. 61 ust. 5 upzp, warunek wystarczalności uzbrojenia terenu uważa się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Jak słusznie wskazuje skarżąca, to że w drodze przylegającej do objętego wnioskiem terenu nie przebiega sieć wodociągowa nie jest wystarczające do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wymagającej dostępu do wody. Skarżąca może bowiem zapewnić dostawę wody na różne sposoby, np.: korzystając z ujęć własnych, z sieci występujących na działkach sąsiednich lub wykazując, że posiada gwarancję wykonania takiej sieci w przyszłości. W każdym jednak wypadku organ lokalizacyjny przed wydaniem negatywnej decyzji powinien umożliwić skarżącej wykazanie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp. Sąd podkreśla, że w świetle art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy nie wywiązały się z tego obowiązku, tak więc przedwczesne są jakiekolwiek oceny organów w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325). Mając na względzie, że tożsamym naruszeniem prawa obciążona jest decyzja organu pierwszej instancji, Sąd uchylił również tę decyzję na podstawie art. 135 powołanej ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie należy dokonać ponownej oceny wniosku skarżącej przez pryzmat ustawowych przesłanek ustalenia warunków zabudowy z art. 61 upzp biorąc pod uwagę wyrażone wyżej stanowisko wskazujące na kontynuację funkcji oraz konieczność zapewnienia skarżącej możliwości wykazania istnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, dotyczącej infrastruktury technicznej. Następnie należy dokonać stosownych czynności procesowych adekwatnych do przeprowadzonych przez organ ocen celem wydania decyzji w sprawie.