II SA/Wr 670/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2010r. sprawy ze skargi N. I. na postanowienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz skarżącego N. I. kwotę 340,00 zł ( trzysta czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. ([...] ) Starosta Powiatu K. udzielił E. i R. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rowu melioracji szczegółowej R-B na działce [...] obręb B., określając termin ważności pozwolenia do dnia [...] r. W piśmie z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...] r., N. I. przedstawił swoje uwagi do projektu decyzji, a także oświadczył, że w przypadku wydania decyzji niniejsze pismo należy traktować jak odwołanie. Wyjaśnił nadto, iż niezgodny ze stanem faktycznym jest pomiar przepływu wody, który wynosi zamiast wskazanej w operacie wielkości 19, 5 l/s – 800 ml/s, co odbiega radykalnie od pomiarów dokonanych przez pełnomocnika wnioskodawcy. N. I. zawnioskował także o powołanie niezależnego biegłego, nie będącego przedstawicielem strony oraz o ograniczenie zezwolenia na okres 2 lat celem możliwości podjęcia korekty przy tak rozbieżnych parametrach. W piśmie tym odwołujący się podniósł również kwestie związane z odbudową rowu odpływowego L-[...] i zarzucił, iż nieprawdą jest, że poniżej planowanej budowy zastawki na rowie R-B brak jest korzystających w sposób szczególny z rowu R-B, którzy mogliby być w zasięgu oddziaływania zamierzonego przez wnioskujących. Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania W uzasadnieniu przywołano okoliczności stanu faktycznego sprawy, a dokładniej wskazano, że decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu K. udzielił E. i R. S. pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych i szczególne korzystanie z wód rowu R-B na działce nr [...] obręb B., która z kolei został doręczona skarżącemu w dniu [...]r. W dniu zaś [...]r. do Starostwa wpłynęło pismo N.I. (datowane na dzień [...]r.) zawierające uwagi do projektu decyzji, w którym wnoszący pismo oświadczył, iż w przypadku wydania decyzji jego pismo należy traktować jako odwołanie. W dalszej części organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Przedmiotową decyzję odwołujący otrzymał w dniu [...]r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg od tej daty i upłynął w dniu [...]r. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że złożenie odwołania przed doręczeniem decyzji należy traktować jako uchybienie właściwemu terminowi. Uchybienie terminu dotyczy bowiem zarówno sytuacji wniesienia odwołania po jego upływie, jak również przed rozpoczęciem biegu wskazanego terminu, zanim decyzja weszła do obrotu prawnego (wyrok WSA w Warszawie z 02.10.2006 r. VI SA/Wa 1316/06, Lex nr 298211). Stwierdzenie zaś uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji wyłącza możliwość jego rozpatrzenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył N. I. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 KPA wniósł odwołanie 18 sierpnia 2009 r. - po ustnym ogłoszeniu decyzji przez pracownika wydziału budownictwa, ochrony środowiska i rolnictwa – P.W. w Starostwie K. Nadto podkreślono, że w niniejszej sprawie chodzi o decyzję wodnoprawną, dotyczącą lub mającą bezpośredni wpływ na dobra kultury narodowej, a niezajęcie się tą sprawą świadczy o niedbałości urzędu o ważne sprawy. Unikanie zaś odpowiedzialności za wydawane decyzje poprzez wyszukiwanie kruczków prawnych jest najgorszym sposobem załatwiania spraw. W złożonym uzupełnieniu - skargi ustanowiony w sprawie pełnomocnik – adw. R.W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono : - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący wniósł odwołanie przed wydaniem decyzji podczas, gdy o wniesieniu odwołania decyduje data wpływu, a nie data sporządzenia pisma przez stronę; - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym sposobu i terminu oraz trybu złożenia odwołania; - sprzeczność ustaleń z treścią materiału dowodowego, a w szczególności ze stanowiskiem organu I instancji uczestniczącym w czynnościach ze skarżącycym, który ustalił, iż prawidłowo złożono odwołanie; - błąd subsumcji polegający na przyjęciu, że jedynym właściwym terminem do wniesienia odwołania jest termin ustalony w oparciu o dowód doręczenia decyzji, podczas, gdy nie ma podstaw do wyłączenia możliwości złożenia odwołania przed doręczeniem, a po zapoznaniu się osobiście z treścią decyzji. Nadto wskazano, iż ustalenia, które legły u podstaw wydania postanowienia, sprzeczne są z rzeczywistym stanem faktycznym, a przyjęta przez organ II instancji podstawa prawna jest wadliwa i nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na to, że uczestniczący w czynnościach organ I instancji ustalił, iż odwołanie zostało wniesione w terminie, a w międzyczasie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które uzasadniłyby zmianę stanowiska przez organ II instancji. Wyjaśniono też, że błędne jest uznanie, iż o dacie złożenia odwołania decyduje data sporządzenia pisma przez stronę. Podniesiono nadto, iż organ II instancji przy wydaniu postanowienia me zbadał w żadnym zakresie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Nie wziął więc po uwagę, że w dniu [...] r. strona otrzymała zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym wraz z projektem decyzji, a w dniu [...]r. sporządziła swoje stanowisko. W tym też dniu została wydana decyzja, która nosiła wszelkie cechy rozstrzygnięcia, w tym podpis osoby reprezentującej organ uprawnionej do wydania decyzji, co oznacza, iż także w dniu [...] r. decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a nie jak twierdzi organ w dniu[...]r. Stanowisko przeciwne prowadziłoby zaś do przyjęcia, że do czasu doręczenia decyzji może ona być zmieniana skoro nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Sytuacja taka sprzeczna jest z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a przede wszystkim z konstytucyjną zasadą pewności prawa. Ponadto wskazano, że w dniu sporządzania pisma skarżący otrzymał informację o datowaniu wydania decyzji na dzień [...]r. i z treścią jak w projekcie, dlatego zastrzegł, że pismo w razie jej wydania będzie stanowić odwołanie. Zwrócono nadto uwagę, że organ winien interpretować znaczenie pisma zgodnie z wolą strony, którą było wniesienie odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Nadto wskazał, że zapis w piśmie z dnia [...] roku w brzmieniu - "w przypadku podjęcia decyzji jak w projekcie proszę o potraktowanie niniejszego pisma jako odwołania od niej" - oznacza, że N. I. sporządzając pismo nie otrzymał jeszcze decyzji. Wniósł więc odwołanie od decyzji jeszcze nieistniejącej, sugerując się treścią przekazanego mu wcześniej projektu tego aktu. Podniesiono również, że w świetle art. 110 KPA organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzje zaś jako akty kierowane do podmiotów indywidualnie określonych oraz jako akty zewnętrzne muszą być zakomunikowane adresatom w formie przepisanej w KPA, a następuje to przez doręczenie na piśmie albo przez ustne ogłoszenie. Wyjaśniono także, iż nie można utożsamiać sporządzonej i podpisanej decyzji z projektem decyzji, aczkolwiek oba te "akty" nie wywołują jeszcze skutków prawnych. Dopiero jednak doręczając decyzję, organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek zmiany w decyzji, , a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie jak i literaturze przedmiotu. Podniesiono także, że przy obowiązującym stanie prawnym dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Podkreślono nadto, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Przywołując zaś uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000, podkreślono że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Zwrócono także uwagę, że zarówno ustawodawca, jak i judykatura dokonując analizy art. 110 KPA. bierze pod uwagę decyzje już wydane przez organ, a nie ich projekty. W dalszej części wskazano, że z powyższej konkluzji wynika bezpośredni wniosek, że ewentualne odwołanie od decyzji można wnieść dopiero po jej wprowadzeniu do obrotu. Skoro zaś momentem tym w rozpatrywanej sprawie było doręczenie decyzji stronie odwołującej się [...] roku, to od tego dnia liczyć należy termin do wniesienia odwołania. Nie można w związku z tym podzielić twierdzenia zawartego w treści skargi, iż decyzja do obrotu prawnego weszła już w dniu [...] roku, czyli w dacie jej wydania. Przywołano nadto, że zgodnie z art. 129 § 2 KPA odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin zaś powyższy oraz sposób jego obliczania maja charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że prawo do wniesienia odwołania powstaje dopiero po doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji. Uchybienie zaś terminu dotyczy zarówno sytuacji wniesienia odwołania po jego upływie, jak również przed rozpoczęciem biegu wskazanego terminu, zanim decyzja weszła do obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ustalonych w sprawie okoliczności stanu faktycznego i obowiązujących wówczas regulacji prawnych, uznał, iż kwestionowane postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie niniejszych rozważań, zważyć należy, że w art. 15 ustawy kodeks postępowania administracyjnego wyrażono konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. Każda bowiem indywidualnie rozpoznawana i rozstrzygana decyzja organu I instancji podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Termin wniesienia odwołania został zaś określony w art. 129 § 2 KPA, który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczeni decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Powyższa zatem regulacja normatywna wskazuje na dwie czynności procesowe, od których należy liczyć termin do wniesienia odwołania – tj. doręczenie decyzji stronie lub jej ogłoszenie. Te dwie instytucje są ważne jeszcze i z innego powodu - otóż przesądzają o momencie związania organu wydaną decyzją. Stosownie bowiem do art. 110 KPA organ administracji publicznej, który wydal decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W literaturze aktualny pozostaje pogląd iż tak doręczenie jak i ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Akt woli władzy staje się bowiem decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 529). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W art. 134 KPA wskazano zaś dwie możliwe formy zakończenia tegoż postępowania przez organa odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie wskazano, iż niedopuszczalność odwołania może wynika tak z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Do tych pierwszych zaliczamy: złożenie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, lub też wniesienie odwołania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny przedmiotowe obejmują z kolei przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz sytuację wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego , a zatem w przypadku gdy została wydana, ale nie została jednakże doręczona stronie lub ogłoszona ( por. B. Adamiak...op. cit., s. 596-597). Wskazać przy tym należy, iż wprowadzenie decyzji do obrotu co do zasady następuje poprzez jej doręczenie, a tylko wyjątkowo, w sytuacjach wymienionych w art. 14 § 2 KPA można ją ogłosić stronie ustnie. Ale w takim przypadku treść i istotne motywy takiego rozstrzygnięcia powinny zostać utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, argumentując to tym, że złożone przez N. I. odwołanie zostało wniesione przed doręczeniem mu decyzji organu I instancji. Z takim twierdzeniem, nie zgodził się skarżący podkreślając, iż w rozpoznawanej bieg terminu do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia ogłoszenia projektu decyzji. W niniejszej sprawie Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego postanowienia uznał, iż zawiera ono błędną sentencję. Przesłankę wydania bowiem w trybie art. 134 KPA postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia (lub ogłoszenia) stronie decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, ale z sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Wykluczone jest bowiem skuteczne wniesienie odwołania, w sytuacji gdy, decyzja nie weszła jeszcze do obrotu, tzn. nie została doręczone stronie skarżącej. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja bowiem z dnia [...] r. został doręczona stronie skarżącej w dniu [...]r. i w tejże dacie weszła ona do obrotu, a co za tym idzie – od tej daty możliwe było wniesienie odwołania z zachowaniem czternastodniowego terminu. Wbrew zaś twierdzeniom strony skarżącej – nie jest właściwym uznanie, iż w niniejszej sprawie dzień [...] r. należy uznać za dzień wejścia do obrotu podjętej decyzji. Zasadnym jest także wyjaśnienie, iż w rozpoznawanej sprawie N. I. został zapoznany przez pracownika urzędu z treścią projektu decyzji (a nie decyzją), o czym świadczy także treść złożonego odwołania, w którym skarżący podnosi, że "w przypadku podjęcia decyzji jak w projekcie proszę o potraktowanie niniejszego pisma jako odwołania od niej". Uznać zatem należy, iż przy sporządzaniu odwołania strona skarżąca nie wiedziała jaka jest w rzeczywistości osnowa kwestionowanej decyzji. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia 30 października 2009 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a dokładniej art. 134 KPA poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w II pkt wyroku wynika z treści przepisu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania - z treści art. 200 tejże ustawy.