II SA/Wr 673/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. K. i J. K. (wspólników "A. s.c. [...]") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu wniosku I. K. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. z dnia [...] r. ([...]), odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w D., oznaczonej nr geodezyjnym [...], AM-3, obręb D. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 27 marca 2017 r. I. K. i J. K., aktualni właściciele działki nr 219/15 powstałej w wyniku podziału ww. gruntu nr 219/8, wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. (nr [...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w Długołęce, oznaczonej nr geodezyjnym 219/8, podnosząc, że SKO we W. postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]), stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...] r. (nr [...]), pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 219/8, AM-3, obręb D.. Kwestionowanym postanowieniem z 20 kwietnia 2017 r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, wskazując m.in., że Kolegium ostateczną decyzją z dnia [...], po przeprowadzeniu na wniosek I. K. i J. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...], stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. (sygn. Akt II SA/Wr 276/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. K. i J. K. na decyzję SKO z dnia [...], którą utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...]. Dlatego Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tożsamością sprawy tak pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Sprawa będąca przedmiotem obecnego wniosku z dnia 27 marca 2017 r. była już przedmiotem kontroli Kolegium w postępowaniu nieważnościowym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...]. W związku z powyższym SKO uznało, że żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. I. K. i J. K. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. ponownie rozpoznając sprawę uznało, że wniosek nie może zostać uwzględniony. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania, w tym również nadzwyczajnego, z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego może nastąpić zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawi lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się natomiast do m.in. przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Kolegium wyjaśniło także, że na podstawie art. 156 § 3 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W ocenie Kolegium mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, która obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania, albowiem w tej sprawie toczyło się już postępowanie nieważnościowe dotyczące ww. decyzji podziałowej. Decyzja Kolegium z dnia [...] stwierdzająca wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta jest również prawomocna, gdyż WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 276/15) oddalił skargę I. K. i J. K.. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców Kolegium wyjaśniło, że wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Wójta Gminy D. z dnia [...], którym zaopiniowano wstępny projekt podziału nie tworzy nowego stanu faktycznego sprawy, umożliwiającego ponowne badanie legalności decyzji podziałowej. Powyższa okoliczność stanowi po prostu inną przyczynę kwestionowania legalności decyzji podziałowej. Tymczasem strona nie może ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie tylko dlatego, że powołuje się na inne przyczyny nieważności lub powołuje nową argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu I. K. i J. K. wnieśli o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] oraz poprzedzającego go postanowienia tegoż organu i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Skarżący podtrzymali w całości argumentację zawartą we wniosku o wszczęcie postępowania i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu skargi przytoczyli stan faktyczny sprawy opisując zapadłe w tej mierze rozstrzygnięcia organu i wyrok WSA (sygn. II SA/Wr 276/15). Skarżący podnoszą, że każdy z ich wniosków w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. nr [...] był oparty na innych podstawach prawnych. Pierwszy wniosek z 2014 r. został oparty na rażącym naruszeniu przepisów prawa, bowiem linia podziału gruntu wraz z budynkiem na nowo wydzielone działki nr 219/14 i nr 219/15 przeprowadzona została z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, gdyż linia podziału nastąpiła z uskokiem. I to w tym zakresie , w ocenie skarżących, Kolegium wydało decyzję z dnia [...]. Drugi wniosek z dnia 27 marca 2017 r. został oparty "na podstawie prawnej, Postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu nr [...], które usunęło z obrotu prawnego Postanowienie nr [...] Wójta Gminy D....". Zdaniem skarżących usunięta została zatem z obrotu prawnego podstawa dla wydania decyzji podziałowej nr [...]. Wobec powyższego w rozumieniu skarżących, każda z powyższych okoliczności dawała im podstawę do złożenia odrębnych wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nr [...]. Ponadto nie podzielają stanowiska Kolegium co do tożsamości obu spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w niniejszej sprawie. Według organu okoliczności i argumentacja przedstawione w skardze – co do zasady – stanowią powtórzenie argumentów skarżących przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, według kryterium legalności, stwierdzić należy, że nie narusza ono przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić przy tym należy, że samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Wniosek uruchamia jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej jaką jest postępowanie nadzwyczajne - nieważnościowe. W fazie wstępnej bada się jedynie kwestie formalne, tj. czy wniesione żądanie złożył legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, czy wniesione żądanie jest w ogóle dopuszczalne (art. 61a § 1 k.p.a.). Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej jako "k.p.a."), w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Choć ustawodawca nie dokonał w art. 61a § 1 k.p.a. konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3). Z konstrukcji art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej. Nie budzi, bowiem żadnych wątpliwości tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie teza, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wypływająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych w swoim formalnym aspekcie wyraża się w tym, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym. Jej adresaci mają natomiast prawo oczekiwać, że decyzja ponownie rozstrzygająca tę sprawę, co do jej istoty nigdy nie zapadnie. Zasada ta zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) - tzw. res iudicata, przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt III SA 103/97 z glosą B. Adamiak, OSP z 1999 r., z. 1, poz. 19, z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1895/10, Lex nr 114925; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 13. Warszawa 2014 r., str. 93; M. Jaśkowska i A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el). Z akt sprawy a także z samej skargi bezspornie wynika, że wniosek skarżących z dnia 20 kwietnia 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] jest drugim wnioskiem skarżących w tej sprawie. Pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji nr [...] złożony został przez skarżących w 2014 r. Wniosek ten wszczął postępowanie nieważnościowe przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W., które zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzje tego organu z dnia [...] stwierdzającą wydanie decyzji nr [...] z naruszeniem prawa. Decyzja Kolegium z dnia [...] stała się również prawomocna na skutek oddalenia skargi I. K. i J. K. na tą decyzję przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lipca 2015 r. (sygn.akt II SA/Wr 276/15). Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] została prawomocnie zweryfikowana w trybie nieważnościowym. Okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi więc właściwą podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Ponowne żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stanowi zatem przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie sprawy. Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny (i prawomocny), kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Wydana po raz drugi decyzja merytoryczna w tym trybie dotknięta byłaby, jak słusznie wskazało Kolegium, wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Taką przyczyną jest bowiem w szczególności stan tzw. res iudicata, tj. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Odpowiadając na zarzut braku tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...], a żądaniem skarżących z dnia 27 marca 2017 r., wskazać należy, że obie sprawy dotyczą tego samego przedmiotu. Zarówno decyzja z dnia [...] r., jak i żądanie skarżącej z dnia 27 marca 2017 r. dotyczą legalności podziału działki ewid. nr 219/8, AM-3 , obręb D.. W niniejszej sprawie zachodzi również tożsamość podmiotowa. Należy mieć na uwadze, iż tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu (również aktualnego właściciela nieruchomości) będącego adresatem praw lub obowiązków. W tym stanie rzeczy, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniała inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcie postępowania, określona w art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz.1369) skargę oddalił.