II SA/Wr 676/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy Wisznia M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów poł. w obrębie S., gmina W. M. I. stwierdza nieważność § 5 ust. 14 zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem:[...] , a ponadto § 5 ust. 15, § 6 ust. 1 pkt 1 lit ,,d", § 6 ust. 1 pkt 2 lit ,,d", § 6 ust. 1 pkt 3 lit. ,,d", § 6 ust. 1 pkt 6 lit ,,b", § 8 ust. 8 pkt 6; II. oddala skargę w zakresie pozostałych ustaleń zawartych w § 5 ust. 14 zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Rady Gminy W. M. na rzecz Wojewody D. koszty postępowania w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 85 i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] w sprawie planu miejscowego dla terenów w obrębie S.. Według skarżącego § 5 ust. 14 tej uchwały wraz z załącznikiem graficznym w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem R (1-17) w sposób istotny narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), zaś przepisy § 5 ust. 15, § 6 ust. 1 pkt 1d, pkt 2d, pkt 3d, pkt 6b i § 8 ust. 8 pkt 6 istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 27 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że według art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium) są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W przepisie § 5 ust. 14 planu miejscowego ustalono przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem R(1-17) na tereny rolnicze – uprawy polowe. Tymczasem teren R4 został w studium przeznaczony na tereny sportu i rekreacji U/S. Na rozprawie skarżący zarzucił dodatkowo niezgodność z ustaleniami studium przeznaczenia jednostek planistycznych oznaczonych[...] , przylegających do terenu lotniska Wrocław Szymanów i również oznaczonych na rysunku studium symbolem US. Według § 5 ust. 15 uchwały granice rezerwy na rozbudowę stacji transformatorowej nie zostają ściśle określone. W zaskarżonych częściach § 6 plan przewiduje poszerzenie linii rozgraniczających dróg lub przesunięcie drogi. W § 8 przewidziano ustalenie przebiegu rowów melioracyjnych przez zarządcę rowów. Kwestionowane ustalenia naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że o zgodności uchwały z studium przekonuje uwaga w punkcie 8 Części II Kierunki studium. Według niej każdy teren należy traktować jako wielofunkcyjny z przewagą jednej funkcji. Dla terenu R4 nie uzyskano zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Wkrótce organ podejmie uchwałę o zmianie planu i przy tej okazji ponowi próbę przeznaczenia tego terenu pod rozbudowę lotniska. Zapisy studium są ogólnikowe, projektowane na szereg lat i opracowane w innej skali. Dlatego są nieporównywalne z zapisami planu miejscowego. Ustalenie ich wzajemnej zgodności wymaga interpretacji. Uchwalenie planu było konieczne aby ograniczyć zabudowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, które nie muszą być zgodne z ustaleniami studium. Dlatego dla niektórych terenów pozostawiono funkcję dotychczasową. Według ostatniej nowelizacji art. 20 u.p.z.p. plan ma jedynie nie naruszać ustaleń studium. Przeznaczenie inne niż rolnicze terenów rolnych w studium ma znaczenie perspektywiczne, zaś istniejące przeszkody lub niedogodności związane z jednoczesną potrzebą włączenia ich do planu jednak przy zachowaniu ich rolniczego charakteru, powinny uzasadnić ocenę o zgodności ustaleń planu z studium. Pozostałe kwestionowane w skardze ustalenia planu uzyskały wymagane uzgodnienia, nie podważają ustaleń o przeznaczeniu przyległych terenów i uzasadnione były potrzebami mieszkańców gminy lub użytkowników terenów i uzasadnione były istotnymi potrzebami mieszkańców gminy lub użytkowników terenów. Na rozprawie organ podkreślił, że obecnie gmina przystąpiła do zmiany zaskarżonego planu, zaś utrzymanie w mocy ustaleń dotyczących terenów rolnych ma istotne znaczenie z uwagi na przewidziany w planie zakaz ich zabudowy kubaturowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwalanie studium i planów miejscowych ustawa przedstawia jako formę kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Jednym z instrumentów planowania przestrzennego są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których znaczenie jest jednak ograniczone. Z porównania ust. 1 i 2 art. 4 u.p.z.p. wynika w szczególności, że decyzja nie powinna zmieniać dotychczasowego lub ustalonego w studium przeznaczenia terenu (por. ponadto art. 53 ust. 3, art. 54 w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 i 2 i art. 64 u.p.z.p.). Skoro decyzja nie może być niezgodna z faktycznym lub projektowanym w studium przeznaczeniem terenu, to nie istnieje potrzeba uchwalania planów miejscowych niezgodnych z ustaleniami studium jedynie w celu zapewnienia ochrony dotychczasowego sposobu wykorzystywania danych terenów. Jak wiadomo, sąd administracyjny kontroluje legalność, czyli zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Na przeszkodzie stwierdzenia nielegalności aktu w oczywisty sposób nie stoi przedstawienie przez sprawcę naruszenia prawa przyczyn, dla których wydał dany akt, przecież nielegalny. Rola studium w planowaniu przestrzennym wynika w szczególności z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 6 u.p.z.p. W studium uwzględnia się koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju oraz ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 9 ust. 2 ustawy), z kolei zaś ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1). W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2). To określenie jedynie kierunków zakłada pewien stopień ogólności lub wariantowości ustaleń studium. Nie sprzeciwia się jednak wcale dokonaniu w studium ustaleń szczegółowych lub jednoznacznych. O ile zatem rada gminy jest związana studium (art. 27 u.p.z.p.), to stopień jej związania studium przy uchwalaniu planu miejscowego uzależniony jest od sposobu ukształtowania ustaleń tego studium, również uchwalanego przez radę. Natomiast zamiar odstąpienia w planie od ustaleń studium daje się legalnie zrealizować jedynie poprzez procedurę uprzedniej zmiany studium. Z kolei plan miejscowy uchwala się przede wszystkim w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8). Lokuje się zatem wśród konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 konstytucji, art. 40 i nast. u.g.n.). Przynależność planu miejscowego do aktów normatywnych oznacza w szczególności wymóg jego opracowania w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej (patrz załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Dz. U. Nr 100, poz. 908, w szczególności § 143 w związku z § 115, 116, 118, 135, 136, 137). Jako oczywisty przedstawia się wymóg kształtowania treści przepisów prawnych w sposób pozwalający na wyłonienie z nich normy, czyli pewnej zrozumiałej i dającej się stosować reguły. Przykładowo według art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W § 5 ust. 15 zaskarżonego planu wręcz pisze ,,granice terenu nie są ściśle określone ... minimalna wielkość działek uzależniona jest od wskazania typu stacji". Przepis ten nie realizuje więc podstawowego wymagania planu miejscowego jako aktu normatywnego, czyli nie ustala w sposób dokładny przeznaczenia terenów i ich ściśle nie rozgranicza. W przepisach § 6 ust. 1 pkt 1d, pkt 2d i pkt 3d plan dopuszcza ,,poszerzenie linii rozgraniczających". Znaczenie tego ,,poszerzenia" jest niezrozumiałe, gdyż technika sporządzania załącznika graficznego wymaga w każdym przypadku prowadzenia linii jak najcieńszych. Gdyby pomysłodawcy tego wyrażenia chodziło o dopuszczalność oddalenia od siebie kilku linii rozgraniczających, czyli poszerzenia lub powiększenia danego terenu (nie zaś samej linii), to niezgodność z ustawą takiego zapisu wynikałaby znowu z braku jednoznacznego ustalenia zasięgu terenu o danym przeznaczeniu. W przepisie § 6 ust. 1 pkt 6b plan dopuszcza możliwość przesunięcia drogi. Następuje zatem tylko pozorne wytyczenie przebiegu drogi, w sposób orientacyjny, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów, przez które droga ma przebiegać oraz na konkretne wskazanie terenu przeznaczonego pod drogę. W § 8 ust. 8 pkt 6 dopuszczono ,,ewentualną zmianę przebiegu rowów melioracyjnych", zaś ich zarurowanie lub likwidację uzależniono od stanowiska w tej kwestii zarządcy rowów. Plan jak sama nazwa wskazuje zawiera prognozy i najczęściej nie zawiera obowiązku ich zrealizowania w określonym czasie. Zbędne jest więc określanie warunków możności ich realizacji w nawiązaniu do zdarzeń zewnętrznych, jak przykładowo powzięcie decyzji przez podmiot zamierzający wykorzystać teren w sposób określony w planie. Natomiast ustalenie możności zmiany przebiegu rowów znowu oznacza, że przeznaczenia danego terenu w rzeczywistości nie określono. Plan ma ustalać w sposób pewny przeznaczenie określonego terenu. Przepis planu odbiegający od tej reguły narusza wymogi ustawowe. Odnośnie § 5 ust. 14 należy wskazać, że przepis ten ustala przeznaczenie terenów R/(1-17) pod tereny rolnicze – uprawy polowe. Ustalenie, czy i w jakiej części przepis ten narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wymagało porównania poszczególnych terenów R opisanych w załączniku graficznym oraz tekstu i rysunku studium dotyczącego tych terenów. Porównanie to wykazało, że przeznaczenie większości terenów R w planie było zgodne z ustaleniami studium. Jedynie tereny oznaczone [...] były ze studium niezgodne, bowiem przeznaczało ono te tereny oznaczone w nim U/S na sport i rekreację, a konkretnie na potrzeby związane z istnieniem obok lotniska. Jak wynika z akt sprawy, na niezgodności pomiędzy projekty planu a studium zwracano uwagę na posiedzeniach gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej w dniach 2 września 2008 r. i 14 października 2008 r. Jak wyjaśnił organ, terenów tych dotyczyła odmowna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały również jest mowa o istnieniu tej niezgodności. Wbrew tłumaczeniu organu, nieuzyskanie zgody na odrolnienie tych terenów nie pozwalało na zachowanie w planie ich dotychczasowego przeznaczenia rolniczego, przecież niezgodnego z studium. Nowelizacja art. 20 u.p.z.p. lub przystąpienie obecnie do zmiany zaskarżonego planu nie stanowią okoliczności podważających stan tej niezgodności. Niejasna była argumentacja gminy związana z dążeniem do utrzymania zakazu zabudowy dla terenów rolnych. Jeżeli taki jest wymóg polityki przestrzennej w gminie, powinien być zawarty w studium, wiążącym organ wykonawczy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skoro ponadto studium przeznacza określone tereny rolne na cele nierolnicze, o ile stanowią one zwarty obszar podlegający ochronie (art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), to ochronie tej podlega również działka o powierzchni do 0,5 ha wchodząca w skład tego obszaru, gdyby inwestor zamierzał zagospodarować ją na cele nierolnicze. Nie wiadomo więc dlaczego wójt wydaje decyzje o warunkach zabudowy niezgodne z polityką przestrzenną gminy i dlaczego rada gminy ma temu przeciwdziałać poprzez uchwalanie planów miejscowych niezgodnych z ustaleniami studium. Konsekwencje naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguluje art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidujący nieważność ustaleń planu miejscowego w przypadku naruszenia zasad sporządzania tego planu. Ogólniej w art. 91 ust. 1 u.s.g. przewidziano nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, zaś niektóre konsekwencje procesowe tego stanu ustanawia art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. odnośnie aktów prawa miejscowego. Dlatego art. 147 § 1 p.p.s.a. nakazuje stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części, w przypadku uwzględnienia skargi. W nin. sprawie skarga okazała się uzasadniona w przeważającej części. W pozostałej części uległa oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi uzasadniało ponadto zgodnie z art. 200 p.p.s.a. przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, obejmujących zwrot wynagrodzenia radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.). PM 27.04.2011 r.