II SA/Wr 677/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 11 maja 2017 r. Nr XLII/367/2017 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych we wsi Wiśniowa, gmina Świdnica stwierdza nieważność § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały. Wojewoda Dolnośląski – działając w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 11 maja 2017 r. nr XLII/367/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych we wsi Wiśniowa, gmina Świdnica. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 6 przedmiotowej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda zarzucił, że § 7 pkt 6 zaskarżonej uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej - ,,ustawy", polegającym na istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego poprzez uregulowanie w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, w sytuacji, gdy zasady te muszą być regulowane odrębną uchwałą. Wojewoda wyjaśnił, że Rada Gminy Świdnica przepisem § 7 pkt 6 uchwały wprowadziła w obszarze objętym ustaleniami planu zakaz stosowania ogrodzeń o monolitycznych przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych od strony dróg. Tymczasem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm.), stanowi, iż rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednak jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zauważył, że po pierwsze, wtedy gdy określona materia ma zostać uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawa posługuje się pojęciem planu miejscowego, a nie pojęciem uchwały, a po drugie - art. 37a został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konieczność podjęcia - w celu uregulowania materii wskazanej w art. 37a ustawy - odrębnej uchwały potwierdza również wykładnia historyczna. Po trzecie Wojewoda uznał, że wraz z wprowadzeniem do ustawy art. 37a, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, który wskazywał, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pozwala to na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, zawiera przepisy przejściowe, zgodnie z którymi miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc (art. 12 ust. 1), a regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 12 ust. 2). Jednocześnie ustalono, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust. 3). Uchwała nr XXV/201/2016 Rady Gminy Świdnica z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych we wsi Wiśniowa, gmina Świdnica została podjęta w dniu 22 marca 2016 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, które nastąpiło w dniu 11 września 2015 r. Jako czwarty argument wskazujący na brak możliwości podejmowania działań legislacyjnych polegających na dokonaniu przemieszania materii planu miejscowego i uchwały, której zakres przedmiotowy określa art. 37a ust. 1 ustawy, Wojewoda wskazał odrębne, odmienne i złożone procedury podejmowania obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e ustawy. Wobec twierdzeń skargi w ocenie organu nadzoru, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, podjęto po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, nie może już zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W treści pisma procesowego podniesiono, że Radzie Gminy Świdnica znana jest wykładnia zmian wprowadzonych ustawą z dnia 14 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu oraz różnic w tych dwóch aktach prawa miejscowego, uregulowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położnych we wsi Wiśniowa, zakaz stosowania jednego rodzaju ogrodzeń, Rada realizowała swój nadrzędny obowiązek wynikający z art. 7. ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym tzn. zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy w szczególności obejmujących sprawy ładu przestrzennego. Podkreślono, iż skarżony zapis celowo został ustanowiony w rozdziale planu odnoszącym się właśnie do zasady ochrony i kształtowania przedmiotowego ładu przestrzennego. Odnosząc się do skargi odnotowano, że zawarto w niej stwierdzenie, że w celu uregulowań materii wskazanej w art. 37a ustawy koniecznym jest podjęcie odrębnej uchwały. Jednak z art. 37a ust. 1 ustawy wynika, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania grodzeń. Nie jest to obowiązek ustawowy stawiany radzie, a jedynie możliwość stworzenia odrębnego prawa miejscowego w tym zakresie. Zatem w momencie, kiedy gmina nie stworzy odrębnej "uchwały reklamowej", pozbawiona zostaje narzędzi umożliwiających jej dbanie i zachowanie ładu przestrzennego w zakresie obiektów małej architektury, urządzeń i tablic reklamowych oraz ogrodzeń. Według autora odpowiedzi na skargę ustalenie w planie miejscowym zakazu sytuowania jednego rodzaju ogrodzeń nie stanowi w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnego naruszenia art. 37a ustawy o planowaniu, gdyż przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 kwietnia 2015 r. tzw. "ustawy krajobrazowej", wprost określają w art. 12 ust. 2, iż regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Pozwala to na stwierdzenie, że ustalony w planie zakaz przestanie obowiązywać z chwilą uchwalenia przez radę nowego prawa miejscowego w materii uregulowanej art. 37a. Skarżący wskazuje, że wraz z wprowadzeniem nowych regulacji w zakresie zasad odnoszących się do obiektów małej architektury, reklam oraz ogrodzeń, z ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeliminowany został art. 15 ust. 3 pkt 9, który stanowił, iż w zależności od potrzeb w planie można określić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Nie mniej jednak uzasadnione jest przyjęcie, że ustalenia planu mówiące i zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, mające postać obligatoryjną na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, są idealnym miejscem, do stworzenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, reklam oraz ogrodzeń. Potwierdzają to również wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń planu, które w § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, stanowią iż ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przez elementy zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć w szczególności istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe, dominanty kompozycji przestrzennej, charakterystyczne obiekty, a także tereny zieleni. Zatem "zakaz stosowania ogrodzeń o monolitycznych przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych od strony dróg", wprowadzony § 7 pkt 6 skarżonej uchwały, jest ograniczeniem w zagospodarowaniu terenu przylegającego do dróg publicznych i nie ma znamion regulacji określonych w art. 37a ust. 1 ustawy, tj. nie określa zasad warunków sytuowania ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaju materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zdaniem Rady Gminy Świdnica uchwała nie ustala nic ponadto, a jedynie wyklucza jeden element istotny i rzutujący na zachowanie ładu przestrzennego od dróg, mający jednocześnie ogromny wpływ na wygląd krajobrazu, którego walory, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, uwzględnia się v planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa, a także nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wprowadza żadnych przepisów ze sobą sprzecznych, wskazujących jednoznacznie na wykluczenie możliwości ustalania w planie elementów odnoszących się do obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń i pozostawieniu ich do wyłącznej regulacji w "uchwale reklamowej". Znaczna część obszaru objętego planem, położona jest w granicach obszaru ruralistycznego układu wsi Wiśniowa ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, dla którego ustala się, między innymi, nakaz kształtowania nowej zabudowy zgodnie ustaleniami rozdziału 3 tj. zasadami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenie zakazu grodzenia od strony dróg, betonowymi prefabrykatami, wynika również faktu ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych. Nadto według Rady Gminy Świdnica zaskarżona uchwała spełnia wszystkie wymogi stawiane planom miejscowym. Ustalenia planu odnoszą się do wszystkich wymagań określonych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem nie zostały naruszone zasady sporządzania planu. Ustalenia planu, zawarte w § 7 pkt 6 uchwały nie odnoszą się do fakultatywnego elementu planu, który można było ustalać na podstawie przywołanego przez organ skarżący art. 15 ust 3 pkt 9 ustawy, a celowo stanowią ustalenie w rozdziale traktującym o zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ustalony w planie zakaz stosowania ogrodzeń o monolitycznych przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych od strony dróg, nie stoi w sprzeczności z art. 37a ust. 3 ustawy, gdyż nie jest całkowitym zakazem sytuowania ogrodzeń lecz wyłącznie ograniczeniem w zagospodarowaniu zgodnie z delegacją określoną w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaznaczyć jednak należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną – należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Uwzględniając powyższe i mając na względzie zarzuty Wojewody Dolnośląskiego wobec zaskarżonej uchwały wskazać należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego fragmentu uchwały. Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy Świdnica umieszczając w ustaleniach planu miejscowego postanowienia dotyczące zakazu stosowania ogrodzeń o monolitycznych przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych od strony dróg wyszła poza materię, która zgodnie z przepisami u.p.z.p. mogła być objęta ustaleniami planu miejscowego. Tym samym Rada wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Sąd ocenił przy tym, że naruszenie prawa w tym zakresie trafnie Wojewoda powiązał ze zmianą u.p.z.p., jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774). Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 5 tejże ustawy, do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e, dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Zdaniem Sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej. Skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w niniejszej sprawie podjęta została w dniu 22 marca 2016 r., to jednak przepisy dotychczasowe nie mają zastosowania. W konsekwencji w ocenie Sądu należy zgodzić się z prezentowaną w skardze argumentacją wywodzącą w oparciu o wykładnię literalną, systemową i historyczną, że omawiana materia winna być regulowana w uchwale innej niż plan miejscowy. Przedstawione wyżej wywody pozwalają na stwierdzenie, że zaskarżony przez Wojewodę Dolnośląskiego fragment zaskarżonej uchwały odnoszący się do ogrodzeń został podjęty bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a u.p.z.p. Tak opisane naruszenie prawa ma charakter istotny, bowiem przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego. Twierdzenia Rady zamieszczone w odpowiedzi na skargę nie uzyskały aprobaty Sądu w składzie orzekającym. Nie ma znaczenia fakt, że kwestionowany zapis zamieszczono w rozdziale dotyczącym ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. To, że realizacja, (a właściwie zakaz realizacji) ogrodzeń o konkretnej konstrukcji czy z danego rodzaju materiału, może wpływać na ład przestrzenny jest kwestią niesporną. Nie jest jednak dopuszczalne kształtowanie ładu przestrzennego poprzez dokonanie zapisów tego rodzaju, które wolą ustawodawcy są niedopuszczalne w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez lokowanie w uchwale dotyczącej zagospodarowania przestrzennego zapisu o treści przewidzianej dla innego rodzajowo aktu wydawanego przez gminnego prawodawcę dochodzi właśnie do naruszeń prawa opisanych w skardze Wojewody Dolnośląskiego. Nie ma przy tym znaczenia, że jak twierdzi Rada, w kwestionowanym fragmencie uchwały mowa jest wyłącznie o wykluczeniu jednego istotnego elementu w postaci ogrodzeń. Nie chodzi bowiem o rozmiar ale o fakt naruszenia prawa. Nie jest do przyjęcia jako trafne twierdzenie Rady Gminy Świdnica, że skoro w art. 37a ust. 1 omawianej ustawy mowa jest wyłącznie o możliwości ustalenia w formie uchwały m.in. zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, to kiedy gmina nie stworzy odrębnej "uchwały reklamowej", pozbawiona zostaje narzędzi umożliwiających jej dbanie i zachowanie ładu przestrzennego w zakresie obiektów małej architektury, urządzeń i tablic reklamowych oraz ogrodzeń. Wiadomym jest, że zarówno wcześniejsze jak i aktualne przepisy pozwalają gminie na stworzenie stosownych regulacji dotyczących chociażby rodzaju czy kształtu ogrodzeń. Skoro założeniem gminnego prawodawcy jest uregulowanie tej materii zgodnie z obowiązującymi przepisami, to obecnie winna w tym zakresie podjąć stosowną uchwałę. To, że dana gmina nie podejmie takiej uchwały nie może być odczytywane jako ,,pozbawienie jej stosownych narzędzi" ale będzie znaczyć raczej, że nie przejawiono w tym zakresie stosownej woli. Tylko i wyłącznie od rady zależeć będzie przecież czy uzna przedmiotową materię za na tyle istotną z punktu widzenia uwarunkowań lokalnych, że podejmie w tym względzie stosowną uchwałę. Nie można brać pod uwagę przy skonstruowanym zarzucie ,,pozbawienia narzędzi" pewnej skali trudności polegającej na tym, że dana regulacja nie zostanie niejako przy okazji zamieszczona w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wymagać będzie podjęcia odrębnej uchwały. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł jak w sentencji wyroku.