II SA/Wr 679/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: - ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych oddala skargę Decyzją z dnia z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta [...], powołując się na przepis art. 6, art. 6b, art. 37l ust. 1 z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-6, ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. nr 25, poz.128 ze zm.) odmówił przyznania A. K. świadczenia przedemerytalnego od dnia 3 stycznia 2001 r., podając w uzasadnieniu, że bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, prawo do zasiłku przysługuje po upływie okresu, za który otrzymał odszkodowanie. W odwołaniu A. K. zarzuciła, że umowa o pracę nie została rozwiązana za wypowiedzeniem z art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, ale w trybie porozumienia stron z przyczyn leżących po stronie zakładu pracy – art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, art. 1 ust. 1 i art. 10 i 11 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. nr 4, poz. 19 ze zm.) oraz na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" objętego programem restrukturyzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. nr 40, poz. 464). W związku z tym wypłacono odszkodowanie w oparciu o § 6 pkt 1 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników PKP z dnia 4 stycznia 1999 r. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 37l ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 1 pkt 3-6 i ust. 2 pkt 2-4. W myśl art. 27 ust.1 pkt 6 oraz art. 27 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy, jeżeli uprawniona osoba do świadczenia przedemerytalnego otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie. Ponadzakładowy Układ Zbiorowy Pracy dla pracowników przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przewiduje dla niektórych pracowników dłuższe od powszechnie przyjętych okresy wypowiedzenia umowy o pracę oraz dłuższe okresy, za które wypłacone jest odszkodowanie w przypadku skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Nie zmienia to jednak faktu, że wypłacone odszkodowanie wiąże się ze skróceniem okresu wypowiedzenia umowy o pracę, co wynika z § 6 w/w Układu. Dlatego osobie, która otrzymała sześciomiesięczne odszkodowanie, świadczenie przedemerytalne należy przyznać po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie tj. po 6 miesiącach. Poza tym podał, że od 1 stycznia 2001 r. w związku ze zmianą zapisu w pkt 6 w art. 27 ustawy, zasiłki dla bezrobotnych, zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne są przyznawane po upływie okresu, za który zostało wypłacone odszkodowanie. Dotyczy to również odszkodowań wypłacanych na podstawie Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników przedsiębiorstwa PKP. W skardze A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia 3 stycznia 2001 r., podnosząc, że stanowisko prezentowane przez Wojewodę [...] narusza obowiązujący porządek prawny. Podtrzymała twierdzenie, że fakt, iż rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło na mocy porozumienia stron ma zasadnicze znaczenie wobec brzmienia art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które w wersji obowiązującej po ostatniej nowelizacji nie pozostawia żadnej wątpliwości. Wojewoda [...] ignorując ten fakt przyjmuje, że odszkodowanie wypłacone z mocy § 6 ust. 1 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy stanowi takie samo odszkodowanie, które przysługuje pracownikom w związku ze skróceniem okresu wypowiedzenia wynikającym z § 7 Układu, podczas gdy są to dwie odrębne, wynikające z innych przepisów instytucje prawne. Ponadto, opierając się na wykładni Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej zawartej w piśmie z dnia 29 stycznia 2001 r., dotyczącym wypłaty świadczenia dla bezrobotnego, który nabył prawo do odprawy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948), wywodziła, że odprawa ma charakter analogiczny do odszkodowania i z tego względu brak jest ustawowych przesłanek do stosowania "okresu karencji". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto cytując treść § 6 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracy dla pracowników przedsiębiorstwa PKP podał, że w tym przepisie powołano się na art. 361 Kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.Nr 153, poz. 1270). Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Trafnie organy uznały, że materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 ), zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tj. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela, ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o oznaczaniu wyrobów znakami skarbowymi akcyzy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 122, poz.1323 ). Zasady ustalania uprawnień do świadczeń przedemerytalnych oraz ustalania ich wysokości, a także trybu wypłaty uregulowane zostały w rozdziale 3c ustawy o zatrudnieniu, dotyczącym zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych. Na zasadzie art. 37k ust. 1 tej ustawy świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli spełnia ponadto jeden z określonych w pkt 1-4 tego przepisu wymogów w zakresie posiadania określonego wieku i stażu pracy oraz trybu rozwiązania stosunku pracy. Z powyższego zapisu wynika, iż przyznanie uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek dotyczących: 1) statusu bezrobotnego, 2) prawa do zasiłku, 3) wieku i stażu pracy oraz trybu rozwiązania stosunku pracy. Niespełnienie jednej z tych przesłanek powoduje nieistnienie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Przez prawo do zasiłku – stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 23 ustawy o zatrudnieniu - należy rozumieć prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Do dnia 31 grudnia 2000 r. zapis art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu stanowił, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, o którym mowa w art. 361 Kodeksu pracy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r., stanowił, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Nowelizacja ustawy o zatrudnieniu spowodowała zatem, iż rozszerzony został zakres odniesienia na wszelkie odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia. Ponadto zmieniony został również zapis art. 37l ust.2 ustawy o zatrudnieniu, który do dnia 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby w powiatowym urzędzie pracy albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, z zastrzeżeniem art. 27 ust.1 pkt 3-5 i ust. 2, natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r. zakres wyłączenia prawa do zasiłku został rozszerzony również na przepis art. 27 ust. 1 pkt 6, a nadto obejmował jednostki redakcyjne zawarte w ust. 2 pkt 2-4 ustawy o zatrudnieniu. W myśl przepisu art. 27 ust.2 pkt 4 w zw. z art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu zasiłek dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalne przysługują bezrobotnemu po upływie okresu, za który otrzymał ekwiwalent, odprawę lub odszkodowanie, o których mowa w ust.1 pkt 5 i 6 . W świetle powyższego, podzielając utrwaloną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentną linię orzeczniczą (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., sygn. akt II SA 1021/01 i powołane w uzasadnieniu tego wyroku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2000-2001, LEX nr 51007), przyjąć należało, że bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia, nie przysługuje za ten sam okres prawo do świadczenia przedemerytalnego. Odszkodowanie za przysługujący na zasadzie § 6 i § 7 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP dnia 4 stycznia 1999 r. okres wypowiedzenia, będący okresem przedłużonym, jest niewątpliwie odszkodowaniem i powinno być traktowane jako odpowiadające świadczeniu z przepisu art. 36 § 1 i § 2 Kodeksu pracy. Przepis § 6 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP stanowił bowiem, że w razie rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, określonych w art. 361 Kodeksu pracy i ustalenia przez strony terminu rozwiązania umowy o pracę wcześniejszego niż jeden miesiąc, pracownikowi przysługuje odszkodowanie w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia, obliczonego jak za urlop wypoczynkowy. Natomiast § 7 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP stanowił, że w razie rozwiązania umowy o pracę z przyczyn leżących po stronie pracodawcy, określonych w ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy (...), okres wypowiedzenia wynosi 4 lub 6 miesięcy – w zależności od miejsca i stażu pracy w PKP i okres ten powinien być skrócony na wniosek pracownika do odpowiedniego wymiaru określonego w Kodeksie pracy, o ile nie ustalono wcześniejszego terminu rozwiązania umowy o pracę na podstawie art. 36 § 6 Kodeksu pracy, wypłacając pracownikowi odszkodowanie za pozostałą część okresu wypowiedzenia. W świetle art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu, dla oceny prawnej charakteru odszkodowania z § 6 i § 7 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP, nie ma znaczenia sposób rozwiązania przez strony stosunku pracy. Istotnym jest natomiast fakt, że odszkodowanie to dotyczyło skrócenia przysługującego okresu wypowiedzenia. Nie ma podstaw do traktowania takiego odszkodowania inaczej, niż odszkodowania w rozumieniu art. 361 kodeksu pracy. Taka kwalifikacja odszkodowania wypłaconego w trybie § 6 i § 7 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP powoduje, że uprawnienie do uzyskania świadczenia przedemerytalnego było wyłączone zarówno w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r. (a to z uwagi na zapis art. 37k ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zatrudnieniu), jak i w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r., przy niezmienionym zapisie art. 37k ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o zatrudnieniu oraz w świetle art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu. Jak wynika z treści zawartego w aktach sprawy świadectwa pracy, stosunek pracy z A. K., będącą długoletnim pracownikiem PKP, rozwiązany został z dniem 31 grudnia 2000 r. w oparciu o przepisy art. 1 ust. 1 i art. 10 i 11 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. nr 4, poz. 19 ze zm.), art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2000 r. r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", objętego programem restrukturyzacji Polskich Kolei Państwowych (Dz. U. Nr 40, poz.464). Ponadto skarżącej wypłacono odszkodowanie w wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia w trybie § 6 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP. Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. w dniu 2 stycznia 2001 r., składając wymaganą przepisami dokumentację, zatem zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 37l ust. 2 ustawy o zatrudnieniu, mogło dotyczyć uprawnienia do świadczenia przedemerytalnego od dnia 3 stycznia 2001 r. tj. od dnia następnego po dniu zarejestrowania. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, należy dodać, że zważywszy, iż wykładnia celowościowa przepisów dotyczących odszkodowań, w tym odszkodowań wypłaconych w trybie art. 361 Kodeksu pracy oraz § 6 i § 7 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP, wskazuje, iż celem tych uregulowań było przyznanie rekompensaty za wcześniejsze rozwiązanie stosunku pracy i za skrócenie, a w istocie pozbawienie, okresu wypowiedzenia. W wyniku wypłaty odszkodowania pracownik otrzymał środki pieniężne za okres odpowiadający pełnemu okresowi wypowiedzenia tj. za okres, w którym faktycznie pracy nie świadczył. Wykładnia celowościowa przepisów dotyczących świadczeń przedemerytalnych wskazuje natomiast na cel w postaci zapewnienia - do czasu nabycia prawa do emerytury - niezbędnych środków utrzymania osobom zwolnionym z pracy, a zatem osobom które utraciły źródło dochodu, jakim był dotychczas stosunek pracy. Z tego względu nie znajduje uzasadnienia wypłacenie świadczenia przedemerytalnego za ten sam okres, za który pracownik uzyskał odszkodowanie. Wykluczają to omawiane wyżej przepisy ustawy o zatrudnieniu, jak również art. 361 Kodeksu pracy oraz zapisy § 6 i § 7 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP. Prezentowane stanowisko co do wyłączenia możliwości przyznania świadczeń przedemerytalnych w okresie, za który zostało wypłacone odszkodowanie, znajduje również potwierdzenie w przepisach emerytalno-rentowych. Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 162, poz. 1118 ze zm.) okresy niewykonywania pracy po ustaniu zatrudnienia, za które na podstawie przepisów Kodeksu pracy zostało wypłacone odszkodowanie, są okresami nieskładkowymi przy ustalaniu prawa do emerytur i rent oraz do obliczaniu ich wysokości. Okresami nieskładkowymi są również okresy pobierania zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego (art. 7 pkt 11). Uregulowanie to, obowiązujące od dnia wejścia w życie w/w ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. tj. od dnia 1 stycznia 1999, koresponduje z uregulowaniem zawartym w art. 27 i art. 37k ustawy o zatrudnieniu, a nadto art. 37l ust. 2 w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji od dnia 1 stycznia 2001 r. Wyłączenie zbiegu uprawnień do zaliczenia okresów nieskładkowych (z tytułu odszkodowania i z tytułu świadczeń przedemerytalnych) stanowi konsekwencję wyłączenia zbiegu prawa do odszkodowania i do pobierania świadczeń przedemerytalnych z ustawy o zatrudnieniu. Na marginesie należy również wskazać, że ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r., nowelizująca ustawę o zatrudnieniu, opublikowana w dniu 31 grudnia 2000 r., weszła w życie – zgodnie z zapisem zawartym w art. 8 tej ustawy - z dniem 1 stycznia 2001 r. Zapis art. 8 ustawy nie jest sprzeczny z art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524, ze zm.). Konstytucyjność art. 8 ustawy nowelizującej nie została zakwestionowana przez organ uprawniony do badania zgodności ustaw z Konstytucją, jakim na mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP jest Trybunał Konstytucyjny. Ustawa o zatrudnieniu w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2001 r. pozostawała legalnie obowiązującym aktem prawnym. Z tego względu jednodniowy termin pomiędzy ogłoszeniem ustawy a jej wejściem w życie nie uprawniał organów administracyjnych po dniu 1 stycznia 2001 r. do rozstrzygania na podstawie poprzedniego stanu prawnego. Zresztą, co wskazano wyżej, ocena otrzymanego przez skarżącą świadczenia z tytułu rozwiązania stosunku pracy powinna być jednakowa, gdyż otrzymane przez nią odszkodowanie było i jest równoznaczne z odszkodowaniem przewidzianym w art. 361 Kodeksu pracy, a zatem wprowadzona od dnia 1 stycznia 2001 r. zmiana ustawy o zatrudnieniu nie miała wpływu na uprawnienia skarżącej i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zauważyć poza tym trzeba, że podstawę orzeczenia stanowić mogą tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jakimi w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP są ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Do takich przepisów nie należą instrukcje bądź wyjaśnienia. W tej sytuacji podawane w skardze wyjaśnienia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, zawarte w piśmie z dnia 29 stycznia 2001 r., nie mają znaczenia dla treści rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż nie mogą prowadzić do zmiany obowiązującego prawa. Organy obu instancji, wydające decyzje w tej sprawie, oraz Sąd są - zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w przepisie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - związane jedynie przepisami prawa. Ponadto odnotować należy, że powoływane przez skarżącą wyjaśnienia, zawarte piśmie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2001 r., dotyczyły odprawy wypłaconej w trybie art. 48 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.nr 84, poz. 948 ze zm.), która to odprawa jest innym świadczeniem niż odszkodowanie przewidziane w § 6 Ponadzakładowego Układu Zbiorowego Pracowników PKP, co wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 marca 2003 r. III PZP 4/03 (OSNP z 2003 r., nr 20, poz. 482). W sprawie niniejszej brak jest zatem podstaw do stawiania organom administracji zarzutów naruszenia prawa, w tym również naruszenia zasad prawidłowej interpretacji i wykładni przepisów prawa. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U.Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.