II SA/Wr 68/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2006r. sprawy ze skargi I. S. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu związanego z eksploatacją złoża bazaltu "A" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Miejskiej Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę 555 zł /pięćset pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Uchwałą z dnia [...] Nr [...]Rada Miejska Gminy M. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o Samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ oraz na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm./ oraz w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu związanego z eksploatacją złoża bazaltu "A". W uchwale zawarto przepisy ogólne, szczegółowe ustalenia planu oraz przepisy końcowe. Prawidłowość tego aktu zakwestionowała I. S. w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, w której wniosła o uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów poniesionych w związku ze sprawą. W uzasadnieniu skargi I. S. wyjaśniła, że posiada gospodarstwo rolne położone we wsi K. nr [...] na terenie gminy M. W dniu [...]Rada Miejska Gminy M. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. Zmianą w planie zostały objęte tereny położone w granicach projektowanego obszaru górniczego przeznaczone pod eksploatację złoża bazaltu "A". Skarżąca wskazała ponadto, że była "żywotnie zainteresowana" przebiegiem procedury planistycznej jako osoba, której gospodarstwo rolne położone jest na terenie projektowanych zmian, tym bardziej, że na części jej nieruchomości wytyczono obszar górniczy naruszając prawo własności. W dalszej części uzasadnienia skargi I. S. podała, że w dniu [...] złożyła wnioski do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, które do dnia wniesienia skargi pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi, czy uzasadnienia ze strony rady gminy. Zarzuciła następnie naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie jej /i innych osób/ pisemnie o terminie wyłożenia planu i skuteczne pozbawienie jej jako właścicielki gospodarstwa położonego na terenie, objętym zmianami i takiej osoby, która złożyła wnioski do projektu, możliwości złożenia zarzutów /lub protestu/ do planu, wynikających z art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca wyjaśniła również, że w dniu [...] wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie sprecyzowała swoje żądanie na prośbę Przewodniczącej Rady Miejskiej, skierowaną do niej w dniu [...]. W dniu [...] Rada Miejska Gminy M. uchwałą Nr [...]odrzuciła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W zakończeniu skargi I. S. oświadczyła, że naruszono jej interes prawny oraz, że spełniła wszystkie warunki ustawowe wymagane przed wniesieniem skargi i wskazała na wynikający z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutek nieważności uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, podjętej z naruszeniem procedury planistycznej, określonej w art. 18 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]. Gmina M. zastępowana przez adwokata J. S. wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik organu podał, że w niniejszej sprawie skarżąca dopatruje się ograniczeń w wykonywaniu przez nią prawa własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego, ale wiążą się one w istocie z interesem faktycznym i nie stanowią naruszenia prawa materialnego. Ewentualne kwestie związane ze zmianą stanu wody, pracą zakładu górniczego w nocy w dni wolne od pracy, utratą wartości nieruchomości - a wszystko to pozostaje w sferze domniemać i hipotez - z żadnym razie nie wiążą się, zdaniem pełnomocnika z interesem prawnym skarżącej. Pełnomocnik wskazał następnie, że dodatkowo, co jest niezwykle istotne dla oceny interesu prawnego czy też uprawnień wnoszącej skargę, podnieść należy, iż jej nieruchomości położone są co prawda na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego /w tzw. granicach opracowania/ niemniej jednak poza terenem górniczym, co wynika z załączonej do akt mapy oraz rejestru gruntów. Ta nieruchomość skarżącej, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jest zaś położona w ogóle poza obszarem objętym planem zagospodarowania /działka nr [...], K. nr [...]/. Ponadto pozostałe działki stanowią grunty rolne i jedynie w niewielkiej części znajdują się na terenie objętym opracowaniem planu, lecz poza terenem górniczym /część działek nr [...]i [...]. Interes prawny lub uprawnienie, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać wprost z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego tego podmiotu, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Podobnie niezbędne jest wykazanie przez osobę skarżącą, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną przez co nastąpiłoby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Pełnomocnik organu stwierdził też w odpowiedzi na skargę, że w omawianej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z nieprzestrzeganiem przez organ samorządowy norm prawnych powszechnie obowiązujących. Mając bowiem wyłącznie kompetencję do planowania miejscowego gmina może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa. Pełnomocnik gminy przyznał, że nie ma wątpliwości, że przedmiotowa uchwała hipotetycznie może naruszać interes faktyczny skarżącej, albowiem przyjęte w planie rozwiązania mogą być dla niej - aczkolwiek nie muszą - niekorzystne. To jednak nie może być podstawą do skutecznego zakwestionowania spornego planu. I. S. nie wykazała, aby Rada Miejska Gminy M. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawo materialne i to powszechnie obowiązujące. Ewentualne niewykonanie przez Gminę obowiązku statuowanego przez art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc niepowiadomienie skarżącej na piśmie o terminie wyłożenia planu jako osoby, której wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu wraz z uzasadnieniem odmowy ich uwzględnienia, nie może stanowić podstawy do zakwestionowania uchwały. Skarżąca nie została bowiem w żaden sposób pozbawiona swych uprawnień wynikających z cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyjaśnił następnie pełnomocnik organu o terminie wyłożenia planu wszyscy mieszkańcy Gminy M. i tak zostali powiadomieni w prawem przewidziany sposób /Komunikat Burmistrza Miasta i Gminy znajdujący się w aktach/ z pouczeniem o możliwości wniesienia protestu lub zarzutu. Prawo do wniesienia protestu lub zarzutu nie jest zatem uzależnione od konieczności pisemnego powiadomienia o terminie wyłożenia planu. Z kolei odrzucenie protestu nie podlega dalszemu zaskarżeniu a odrzucenie zarzutu tylko w przypadku wykazania, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny lub uprawnienia zainteresowanego, a w przypadku I. S. takie okoliczności nie zachodzą. W ocenie pełnomocnika organu brak jest zatem podstaw prawnych do wniesienia skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie miał na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. W ten sposób ustawodawca sformułował generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanie w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony jest do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu. Czynności Sądu w tym zakresie poprzedzone zostały ustaleniami dokonanymi w odniesieniu do przepisów art. 101 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na ich podstawie Sąd uznał, że I. S. jako właścicielka nieruchomości położonych w granicach opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu związanego z eksploatacją złoża bazaltu "A", sporządzonego przez Radę Miejską Gminy M., jest legityminowana do wniesienia skargi w trybie art. 101 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym. Sąd uwzględnił również, rozważając tę kwestię, dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, w tym przede wszystkim wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1992r. III ARN 31/92 /nie publ./. W rozpoznawanej sprawie spełniona też została kolejna przesłanka warunkująca skorzystanie z trybu przewidzianego wskazanym powyżej przepisem ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała, jako dotycząca sfery zadań wykonywanych na rzecz członków zbiorowości gminnej jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, a przy tym ze względu na swój materialnoprawny charakter należy ona do kategorii aktów wskazanej w przepisie art. 3 § 2 pkt 5 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tzn. jest aktem prawa miejscowego. Konsekwencją takiego statusu zaskarżonej uchwały była konieczność rozważenia zasadności skargi w warunkach określonych w art. 147 § 1 powołanej wyżej ustawy. Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania tego przepisu przy orzekaniu w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wcześniej powoływanej, statuuje autonomiczne prawo gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Tak szeroko określona kompetencja w tym zakresie, mimo ograniczenia jakie tworzy dla jej zrealizowania art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, przyzwala nawet na naruszenie cudzego interesu prawnego, ale przy jednoczesnym spełnieniu ustawowych warunków. Prawodawca świadomy konsekwencji, jakie mogą wynikać dla członków lokalnej społeczności z działań planistycznych gminy, w szczegółowy i rygorystyczny sposób potraktował procedurę planistyczną, ustalając w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, właściwość organów, krąg uczestników procesu planistycznego oraz terminy wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w procesie planistycznym na kolejnych jego etapach. Określono w nim także instrumenty prawne, którymi mogą dysponować uczestnicy tego procesu, umożliwiające kontrolę prawidłowości działań podejmowanych w toku prac planistycznych. Ranga omawianego przepisu podkreślona została przez sankcję przyjętą w art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Materiał zebrany w rozpoznawanej sprawie pozwala stwierdzić, że w procesie planistycznym gmina dopuściła się uchybień, które obligowały do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] Nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu związanego z eksploatacją złoża bazaltu "A". Istotne bowiem jest, że powoływana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje na etapie przystąpienia do sporządzenia planu możliwość składania wniosków do planu, nakazując jednocześnie zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu i podania uzasadnienia odmowy ich uwzględnienia /art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c/. Obowiązek rady gminy zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu dotyczy również - zgodnie z postanowieniami omawianej ustawy - właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu /art. 18 ust. 2 pkt 5a/. Powinności te określone zostały przez ustawodawcę w stosunku do organu podejmującego procedurę planistyczną w sposób jednoznaczny, bezwarunkowy, nie przewidujący ani wyjątków ani, uznaniowości. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Rada Miejska Gminy M. w stosunku do skarżącej, która spełnia kryteria zawarte zarówno w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c, jak i w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie wywiązała się z ustawowych obowiązków, obarczając w ten sposób podjętą uchwałę kwalifikowaną wadliwością skutkującą koniecznością podjęcia orzeczenia w trybie art. 147 § 1 /zd. pierwsze/ powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy przy tym wyjaśnić, że właśnie poprzez to uchybienie i zlekceważenie ustawowych gwarancji przyznanych określonym podmiotom przez konkretny przepis prawa materialnego, naruszony został interes prawny skarżącej, co niezasadnie poddaje w wątpliwość pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę. Wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i c oraz art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można również zaakceptować stwierdzenia pełnomocnika Rady Gminy, że w niniejszej sprawie "niewątpliwie nie mamy do czynienia z nieprzestrzeganiem przez organ samorządowy norm prawnych powszechnie obowiązujących." Takie same racje przemawiają za niesłusznością argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, wskazującej, że w tej sprawie nie wykazano naruszenia przez gminę prawa materialnego oraz, że ewentualne niewykonanie przez gminę ustawowego obowiązku określonego w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy do zakwestionowania uchwały. Sąd podziela natomiast pogląd pełnomocnika organu, że prawo do wniesienia protestu czy zarzutu nie jest uzależnione od konieczności pisemnego powiadomienia o terminie wyłożenia planu. Zważyć jednak należy, że skarżąca nie zarzuca uchybienia polegającego na pozbawieniu jej możliwości wniesienia zarzutu lecz wskazuje na niewykonanie skonkretyzowanych w ustawie i obligatoryjnych czynności, których zaniechanie jest sankcjonowanie skutkiem określonym w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu postępowania określonego w art. 18 powołanej wyżej ustawy - zgodnie z art. 147 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tego samego aktu.