II SA/Wr 682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi Spółki [A.] we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie posadowionej na działce nr [...]przy ul. Ż. we W. płytowej myjni samochodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał Sp. z o.o. w O. rozbiórkę płytowej myjni samochodowej, posadowionej na nieruchomości przy ul. Ż.i we W. (dz. u. 12/18 AM – 1). Według przytoczonych ustaleń postępowanie w nin. sprawie wszczęto na skutek skargi w dniu 6 listopada 2001r. Postanowieniem z dnia [...]nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego, lub decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]z określonym terminem ważności do dnia [...]Jak ustalono, inwestor wykonał płytową myjnię samochodową bez pozwolenia na budowę. Legalizacja tej samowoli nie była dopuszczalna, gdyż inwestor nie przedłożył ważnej decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania. Wobec zmiany art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w związku z wyrokiem TK z dnia 20 grudnia 2007r. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) inwestor powinien przedłożyć nową decyzję o warunkach zabudowy. Inwestor powinien o tym wiedzieć, skoro był reprezentowany przez radcę prawnego. W odwołaniu od tej decyzji inwestor zarzucił, że w pełni wykonał postanowienie zobowiązujące do dostarczenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania (listopad – grudzień 2001r.) decyzji o warunkach zabudowy, która w tym dniu była ważna. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania. Ustalił w szczególności, że dla przedmiotowej działki, nie ma obecnie planu miejscowego. W ocenie organu inwestor, przedkładając decyzję o warunkach zabudowy odpowiadającą żądaniu organu I instancji, działał w dobrej wierze. To ten organ powinien dostosować treść obowiązku, nakładanego postanowieniem, do treści wyroku TK, nie zaś inwestor, nawet działający przez zawodowego pełnomocnika. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 138 §2 k.p.a., art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, art. 6-10 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 35§1 k.p.a. oraz na tej podstawie wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący przedstawił okoliczności świadczące o przewlekaniu sprawy przez organ I instancji, jak też czynności sprawcy samowoli wpływające na przewlekłość postępowania i dowodzące braku z jego strony współdziałania w zalegalizowaniu samowoli budowlanej. W dacie wydania, postanowienie zmierzające do zalegalizowania samowoli było zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 48 ust. 3 ustawy. To inwestor, wykonując nałożony obowiązek powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu, jakie podstawowe zasady postępowania zostały naruszone w I instancji, natomiast sam je naruszył, a w szczególności zasadę wynikającą z art. 7 k.p.a., przez pominięcie kwestii uciążliwości samowolnej inwestycji dla środowiska i chronionych prawem dóbr właścicieli sąsiednich przedsiębiorstw, a także interesu społecznego . Przewlekanie postępowania przez organ I instancji nie usprawiedliwiało potraktowania naruszenia art. 35 §1 k.p.a. jako uchybienia, umożliwiającego stwierdzenie postawania inwestora w dobrej wierze i uzasadniającego uchylenie zgodnego z prawem nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W toku postępowania Spółka [...] w W. przedstawił dokumenty świadczące, że jest następcą prawnym inwestora. Pełnomocnik tego nowego uczestnika postępowania został wezwany na rozprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W rozpoznawanej sprawie kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, podjęta w przedmiocie nakazu rozbiórki (płytowej myjni samochodowej) posadowionej na nieruchomości przy ul. Ż. [...] i we W., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Motywując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że z uwagi na fakt, iż przedłożona decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną straciła ważność z dniem 31 grudnia 2002 r. organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wskazując, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem z dnia [...]r., uzupełnionego następnie postanowieniem z dnia 21 lutego 2007r. obowiązku przedłożenia zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności przedmiotowych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z decyzją organu I instancji nie zgodził się jednak D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wywodząc, że w jego ocenie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego winien wezwać inwestora do przedłożenia ważnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe zaś zaniechanie z strony tegoż organu naruszyło uprawnienie inwestora, co do możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Rozpoznając niniejszą sprawę zasadnym jest na wstępie wskazanie, że stosownie do postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach art. 29, który wylicza enumeratywnie obiekty i roboty budowlane, których realizacja, co prawda nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ale nakłada na inwestora obowiązek zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Rozpatrując powyższą skargę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga – co do zasady – legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Konsekwencje zaś zaniechania uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę określono w art. 48 powyżej ustawy. W ust. 1 tegoż przepisu wskazano bowiem, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub w jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 powyższego przepisu jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się nadto wymagania dotyczące zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanym prawem dokumentów. Przedłożenie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast zaniechanie w tej kwestii skutkuje podjęciem decyzji w przedmiocie rozbiórki. Z powyższych regulacji normatywnych wynika więc, że ustawodawca stwarza podmiotowi, który nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę możliwość legalizacji budowy po spełnieniu przewidzianych prawem warunków. Dopuszczalność wszak legalizacji samowolnych robót uzależniono od ich zgodności z przepisami o zagospodarowani przestrzennym oraz od wykazania, że nie ruszają przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak nadto wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1879/07), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę "z brzmienia przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora". Zważyć zatem należy, że z powyższych regulacji normatywnych wynika, że w toku postępowania legalizacyjnego konieczna jest wszechstronna ocena zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym na obszarze, na którym została zrealizowana bez stosownego pozwolenia, w szczególności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przypadku jego braku ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak nadto wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, normujących kwestie planowania przestrzennego, a możliwość takiej oceny powinna istnieć również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest to, że inwestor nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę oraz to, że postanowieniem z dnia [...]został wezwany do przedstawienia terminie do 31 marca 2007r. zaświadczenia Prezydenta miasta Wrocławia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na to wezwanie inwestor przedłożył decyzję z dnia 6 października 2000 r. (Nr 2707/00) ustalającą na rzecz [...] sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie betoniarni wraz z infrastrukturą techniczną przewidzianej do lokalizacji we W, która była ważna do dnia 31 grudnia 2002 r. Nie do przyjęcia jest jednak stanowisko organu I instancji, iż w rozpoznawanej sprawie zasadnym jest wydanie nakazu rozbiórki z uwagi na fakt, iż inwestor nie zrealizował wszystkich nałożonych postanowieniem z dnia [...]i postanowieniem z [...]na niego obowiązków, a dokładniej nie przedstawił decyzji lokalizacyjnej. Słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, inwestor nie miał możliwości przedłożenia ważnej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy jednoczesnym wypełnieniu warunków postanowienia z dnia 4 listopada 2004r. (uzupełnionego postanowieniem z dnia 21 lutego 2007r.), którym zażądano od niego ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie bowiem w sprawie zostało wszczęte w 2001 roku, a wezwanie do przedłożenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której okres ważności jest ograniczony czasowo (do 31 grudnia 2002 r.), nastąpiło w roku 2007. Co więcej, w chwili orzekania organ I instancji winien mieć na względzie powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym uznano, iż niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie w toku postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia tegoż postępowania. Nadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt II OSK 300/08), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę "nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego". Mając zatem na względzie powyższe poglądy judykatury wskazać należy, iż w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego niezbędnym jest należyte ustalenie okoliczności stanu faktycznego, w tym wszechstronne ustalenie, ze samowolnie wybudowany obiekt budowlany nie narusza aktualnych regulacji związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Wbrew zatem twierdzeniom strony skarżącej – przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do podjęcia decyzji w przedmiocie rozbiórki i wymaga ponownego rozpoznania. Organ bowiem I instancji podjął rozstrzygnięcie z błędnym przekonaniem o braku możliwości okazania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Nie wezwał już jednak inwestora do przedstawienia aktualnej decyzji lokalizacyjnej. Wyjaśnić nadto należy, że nie do przyjęcia jest pogląd, iż nieuzyskanie przez inwestora reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika nowej decyzji lokalizacyjnej wskazuje, iż spółka nie przejawiała woli skorzystania z możliwości legalizacji przeprowadzonych robót. To bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania materiału dowodowego. Zaniechanie w niniejszej sprawie dokładnego wyjaśnienia istnienia czy też nie przesłanek uprawniających do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz brak wezwania inwestora do przedstawienia aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiło – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - naruszenie przepisów postępowania, a dokładniej art. 7, 8 i 77 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Wskazać także i należy, że tak przeprowadzone postępowanie naruszało nadto art. 6 KPA, stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski...op. cit., s. 56). W rozpoznawanej sprawie zaniechanie należytego ustalenia okoliczności stanu faktycznego skutkowało nienależytym zastosowaniem norm prawa materialnego. Orzeczona decyzja nakazująca rozbiórkę została podjęta przedwcześnie i sprzecznie tak z wymogami prawidłowego postępowania jak i niewłaściwą wykładnią postanowień Prawa budowlanego. Wobec tego zasadnym jest oddalenie niniejszej skargi, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących uciążliwości związanych z działalnością betoniarni, zaniechaniem jej modernizacji oraz uznaniem jej szkodliwości dla środowiska, wskazać należy, iż skarżąca spółka, będzie mogła powyższe argumenty powołać w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w którym ponownie zostanie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru stopnia powiatowego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepis z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a nadto mając na względzie treść cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Wobec powyższego i kierując się dyspozycja z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak sentencji. J.T. 10.05.10r.