II SA/Wr 682/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 października 2023 r. Nr 933/2023 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr 56/2023 z dnia 22 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (dalej PINB, organ I instancji) nakazał K. G. (dalej jako skarżący) doprowadzenie obiektu stanowiącego dobudowę wiaty magazynowej do istniejącego budynku warsztatowego wyrobów [...], w S., ul. [...] (działka nr [...] i [...], AM-[...]), do stanu poprzedniego. Objaśniając podstawy prawne organ I instancji wskazał, że zobowiązany jest do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego stanowiący, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Od decyzji organu I instancji odwołał się reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 77, art. 8, art. 107 § 1, art. 111 §1b i §2 k.p.a.) oraz przepisów Prawa budowlanego (art. 51 ust. 5). W zakresie naruszeń procedury skarżący zarzucił dowolną argumentację organu, odstąpienie od zasady praworządności oraz zasady wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przekłada się to na błędne zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, skoro organ nie jest w stanie określić na czym ma polegać stan poprzedni. Decyzją nr 933/2023 z dnia 6 października 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy, odnosząc się do wniesionego odwołania, organ II instancji przedstawił kolejno argumenty przemawiające za stanowiskiem, że uzasadnienie decyzji organu I instancji było nieprawidłowe. Dalej DWINB przywołał uchybienia procesowe PINB stanowiące "powody uchylenia zaskarżonej decyzji", i sformułował sposób, w jaki powinien prowadzić postępowanie organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę. W konkluzji DWINB uznał, że zasadna jest kasacja zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Skargę dnia 10 listopada 2023 r., nazwaną sprzeciwem, wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. G., żądając uchylenia decyzji DWINB, i zarzucając naruszenie art. 107 §k.p.a. polegające na sprzeczności osnowy decyzji z jej uzasadnieniem. Wskazano także w dalszej kolejności błędy w postępowaniu organów wynikające z toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego oraz zaniechanie organów w zakresie ustalenia stanu sprawy. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podał, że w rozstrzygnięciu popełniono błąd przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji. Zamiarem organu było utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, a nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę (nazwaną sprzeciwem) należało uwzględnić. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 145 §1 pkt 2 sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli jest decyzja DWINB, której skarżący zarzuca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję PINB w Oleśnicy oprotestowaną odwołaniem skarżącego. Argumentacja uzasadnienia idzie w przeciwnym kierunku. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i przywołaniu podstawy prawnej, DWINB kolejno wytyka uchybienia organu I instancji, jednocześnie wskazując właściwy sposób postępowania. Następnie organ odwoławczy podaje naruszone przepisy procedury administracyjnej (art. 7, art. 77§1, art. 80 k.p.a.), i ukierunkowuje organ I instancji co do ponownego rozpatrywania sprawy. W konkluzji DWINB, że kasacja zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia jest zasadne, mając na uwadze braki w zakresie postępowania wyjaśniającego i zebranego materiału dowodowego. Przywołane rozważania organu i wypływające z nich wnioski bezsprzecznie potwierdzają, że zarzut jest trafny. Według art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), dalej jako k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Elementy decyzji administracyjnej wymienia art. 107 §1 k.p.a., wskazując wśród nich rozstrzygnięcie (pkt 5) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). W sprawie nie mamy do czynienia z sytuacjami, w których organ mógłby odstąpić od uzasadnienia decyzji (art. 107 § 4 i § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 107§3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądowe, funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (zob. np. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Wr 806/93, Prok. i Pr. – dodatek 1995, nr 2, poz. 57; wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tej funkcji zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie nie spełnia, ponieważ nie przedstawia przesłanek, wywodów, argumentów usprawiedliwiających utrzymanie decyzji w mocy. Uzasadnienie diametralnie rozbiega się z orzeczeniem o utrzymaniu decyzji w mocy, skoro organ odwoławczy podaje przyczyny wadliwości, przemawiające za uchyleniem. W ocenie Sądu można powiedzieć, że zaszła sytuacja, w której decyzja w istocie rzeczy nie zawiera uzasadnienia, bowiem organ decydujący nie formułuje logicznie poprawnego rozumowania stanowiącego rozwinięcie i poparcie treści z osnowy. Trzeba podkreślić, że decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się z rozstrzygnięcia i uzasadnienia (art. 107§1 pkt 5 i 6 k.p.a). Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym. Żadna z tych części nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym, i z tego też względu powinny one być wewnętrznie spójne. Uzasadnienie decyzji ma kluczowe znaczenie dla jej adresatów, pozwala bowiem poznać tok rozumowania organu. W tym znaczeniu realizuje w szczególności zasadę zaufania z art. 8§1 k.p.a. (organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania), zasadę informowania z art. 9 k.p.a. (organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego), zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu). Zdaniem Sądu DWINB naruszył te zasady. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ poszanuje zasadę spójności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji i jej uzasadnieniem. Reasumując, DWINB formułując uzasadnienie decyzji w diametralnej sprzeczności z jej rozstrzygnięciem uchybił art. 107§1 pkt 6 k.p.a. faktycznie nie uzasadniając rozstrzygnięcia, jak też postąpił wbrew wskazanym wyżej zasadom ogólnym postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę DWINB przyznał, że sporządzając uzasadnienie popełniono błąd, i kontrola sądowa zaistnienie tego błędu potwierdziła. Z tych powodów, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdzając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję w całości. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205§2 p.p.s.a.