II SA/Wr 683/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. S.A. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego od postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych samowolnie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku warsztatowo-magazynowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, po zbadaniu zażalenia I. S. A. z siedzibą przy ul. [...] w Ś. – reprezentowanej przez adw. E.Sz. – na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o znaku [...] z dnia [...] r., którym wstrzymano prowadzone samowolnie na działce nr 156/46 przy ul. [...] w Ś. roboty budowlane polegające na przebudowie budynku warsztatowo-magazynowego, zobowiązując jednocześnie skarżącą do zabezpieczenia miejsca wykonywania robót oraz przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej odnoszącej się do zrealizowanych już robót, umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 9 stycznia 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek I. S.A. o legalizację samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową zlokalizowanego na działce nr 156/46 przy ul. [...] w Ś. budynku warsztatowo-magazynowego na budynek produkcyjno-magazynowy z zapleczem warsztatowym i socjalno-biurowym. W związku z tym organ I instancji wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie zlokalizowanego na działce nr 156/46 przy ul. [...] w Ś. budynku warsztatowo-magazynowego, po czym w dniu 10 lutego 2012 r. przeprowadził na nieruchomości dowód z oględzin, w toku których ustalono, że w budynku wykonano następujące roboty budowlane: w nawie głównej wykonano poprzeczną ściankę z bloczków "siporex" (gr. 24 cm), oddzielającą część produkcyjną od magazynowej, w części produkcyjnej ścianą z bloczków "siporex" (gr. 12 cm) oddzielono nawę boczną (niższą) od nawy środkowej, w pomieszczeniu suszarni wykonano sufit na stelażu metalowym do wysokości około 2,10-2,20 m, a nowo wykonane ściany zaizolowano styropianem, zamurowano część otworów okiennych w części produkcyjnej, a w pozostałych otworach wymieniono stolarkę, w ścianie szczytowej wymieniono metalową bramę uchylną na bramę podnoszoną, wydzielono ścianami pomieszczenia: do sterowania węzłem betoniarskim, sprężarkowni, sanitarne i socjalne, biuro kierownika produkcji, narzędziowni, do wyklejania ekspozycji handlowych, w wyżej wymienionych pomieszczeniach obniżono sufity (z wyjątkiem biura kierownika produkcji), zamontowano dwa piece na eko-groszek wraz z instalacją c.o., wykonano instalacje: elektryczną, wentylacyjną i wodno-kanalizacyjną. Roboty te wykonane zostały w latach 2008-2009, przy czym inwestor nie ubiegał się w związku z zamiarem ich przeprowadzenia o zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wstrzymał w drodze postanowienia z dnia [...] r. (znak [...]) prowadzenie wyżej wymienionych robót, nakazując jednocześnie inwestorowi zabezpieczenie miejsca wykonywania robót przed dostępem osób postronnych i wpływami warunków atmosferycznych oraz zobowiązując go do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej dotyczącej robót już zrealizowanych. Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez stronę skarżącą, która w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia jako wydanego z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu z uwagi na brak na dzień orzekania aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu. Zaznaczając, że skarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ odwoławczy podniósł, że zastosowany przez organ I instancji przepis stanowi wstępny etap przewidzianej przepisami prawa budowlanego procedury naprawczej umożliwiającej legalizację zrealizowanych samowolnie robót budowlanych innych niż budowa obiektu. Kolejnym etapem tej procedury jest podjęcie decyzji merytorycznej – jednej ze wskazanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zaś względzie ustawodawca nałożył na prowadzący postępowanie organ ograniczenie czasowe, gdyż decyzja merytoryczna winna zapaść przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie dochowując tak zakreślonego przez ustawodawcę terminu, organ pozbawia się możliwości orzeczenia co do istoty sprawy, a postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci swój byt prawny. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku, bowiem po podjęciu w dniu [...] r. postanowienia opartego na przepisie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, organ I instancji wydał w sprawie decyzję merytoryczną po upływie ustawowego terminu 2 miesięcy, bo w dniu 24 kwietnia 2012 r. Utrata przez kwestionowane postanowienie na skutek zaniedbania organu I instancji bytu prawnego czyni postępowanie zażaleniowe bezprzedmiotowym. Przedmiot tego postępowania, w postaci mającego być weryfikowanym postanowienia organu I instancji, na dzień orzekania przez organ II instancji w obrocie prawnym już bowiem nie funkcjonuje. Bezprzedmiotowość postępowania, jak stanowi art. 105 § 1 kpa, jest przesłanką do jego umorzenia, co też uczyniono. Na powyższe postanowienie I. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze postanowieniu temu zarzucono rażące naruszenie prawa, a to: 1. art. 105 § 1 kpa, przez wadliwe przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu I instancji, 2. wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa, które to przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, 3. art. 138 § 2 "pkt Kpa" w związku z art. 144 kpa, przez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podano, że z wniosku skarżącego zostało wszczęte postępowanie o legalizację samowolnych robót budowlanych wykonanych w budynku warsztatowo-magazynowym i w jego toku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzenie robót, nakazując inwestorowi wykonanie szeregu czynności wskazanych w tym postanowieniu. Na postanowienie to skarżący wniósł w dniu 5 marca 2012 r. zażalenie. Następnie decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na skarżącego obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej w związku z wykonanymi robotami budowlanymi w tym obiekcie. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 25 lipca 2012 r. nr [...] uchylona została decyzja organu I instancji i umorzono postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wskazując, że w niniejszej sprawie organ II instancji uznał, iż z uwagi na powyższe okoliczności zachodzi bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego, strona skarżąca wywodziła, że pogląd ten jest wadliwy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia. W opinii strony skarżącej, utrata ważności nie powoduje usunięcia takiego postanowienia z obrotu prawnego, a jedynie taką sytuację, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie kwestionując zatem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2012 r. nr [...] oraz wskazanych w niej podstaw, skarżący stwierdził, że także w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Wbrew bowiem ocenie organu II instancji zaskarżone postanowienie straciło ważność, co wymaga usunięcia go z obrotu prawnego we właściwym trybie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) powoduje, że traci ono swój byt prawny i przestaje funkcjonować w obrocie prawnym, czy też dla utraty takiego bytu i eliminacji z obrotu prawnego konieczne jest jego uchylenie. Zagadnienie, czy można uchylać postanowienie, które utraciło ważność, było już w przeszłości przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W szczególności zauważyć trzeba, że w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 566/10 (LEX nr 1083660) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bez względu na to, czy postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiada wymogom prawa, jeżeli utraciło ono moc prawną i to z woli ustawodawcy, który jednoznacznie sformułowaną normą prawną określił, że "traci ono ważność" po upływie dwóch miesięcy od doręczenia stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje. Wskazując, że stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od doręczenia (stronie), chyba że w tym terminie, to jest dwóch miesięcy, zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, Naczelny Sąd Administracyjny w motywach przywołanego wyżej wyroku trafnie wywodził, że niewątpliwie rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego tylko wówczas należy uznać za pozostające w obrocie prawnym, gdy w ustawowo określonym terminie biegnącym od dnia doręczenia stronie postanowienia została wydana którakolwiek z decyzji wymienionych w art. 50 ust. 4. Postanowienie takie w razie niewydania takiej decyzji w istocie ma charakter epizodyczny, krótkotrwały, przede wszystkim ze względu na to, aby nie tamowało ono realizacji inwestycji gdy właściwy organ nie zdecyduje się na wydanie stosownej decyzji. To, czy taka decyzja zostanie wydana, leży w gestii organu, który nie powinien działać dowolnie, lecz po wnikliwym rozważeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Niezależnie jednak od tego, jakimi w istocie względami kierował się organ nie wydając decyzji w terminie wskazanym w ustawie, a także faktycznie nawet bez względu na to, czy postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiadało wymogom prawa, jeżeli utraciło ono moc prawną i to z woli ustawodawcy, który jednoznacznie sformułowaną normą prawną określił, że "traci ono ważność" po upływie dwóch miesięcy od doręczenia stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje. Stosownie do art. 138 § 1 kpa, który ma do zaskarżonego postanowienia zastosowanie zgodnie z art. 144 kpa, organ odwoławczy rozstrzyga o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy bądź uchylając go umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W takim przypadku, gdy z jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy wynika, że w określonym terminie traci moc orzeczenie organu pierwszej instancji, to organ odwoławczy nie ma możliwości zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, bowiem nie jest możliwe utrzymanie w mocy aktu, który już nie obowiązuje, jak też jego uchylenie w całości lub w części, z tej samej przyczyny, wobec niepozostawania tego aktu w mocy. Jedynym w tej sytuacji właściwym rozstrzygnięciem jest zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, to jest umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego), bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, iż brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie co do tego, czy zasługuje na utrzymanie w mocy, względnie uchylenie. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do twierdzenia, że ustawodawca umożliwia jednak przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania merytorycznego, skoro nie obowiązuje już akt wydany przez organ I instancji. W pełni podzielając przedstawione wyżej stanowisko uznać należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wbrew zatem obawom strony skarżącej, utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powoduje, że traci ono swój byt prawny i jest wyeliminowane z obrotu prawnego z mocy prawa. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.