II SA/Wr 684/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. S.A. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych samowolnie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku hotelowo-socjalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 w związku z art. 144 kpa, po zbadaniu zażalenia I. S. A. z siedzibą przy ul. [...] w Ś. – reprezentowanej przez adw. E.Sz. – na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o znaku [...] z dnia [...] r., którym wstrzymano prowadzone samowolnie na działce nr 156/8 przy ul. [...] w Ś. roboty budowlane polegające na przebudowie budynku hotelowo-socjalnego, zobowiązując jednocześnie skarżącą do zabezpieczenia miejsca wykonywania robót oraz przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej odnoszącej się do zrealizowanych już robót, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 9 stycznia 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek I. S.A. o legalizację samowolnych robót budowlanych związanych z przebudową zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. [...] w Ś. budynku hotelowo-socjalnego na budynek biurowo-socjalny wraz z zapleczem warsztatowo-magazynowym dla potrzeb własnych. W związku z tym organ I instancji wszczął na wniosek strony postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. [...] w Ś. budynku hotelowo-socjalnego, po czym w dniu 10 lutego 2012 r. przeprowadził na nieruchomości dowód z oględzin, w toku których ustalono, że w budynku, w poziomie parteru, wykonano następujące roboty budowlane: wyburzono część ścianek działowych, wykonano nowe ścianki działowe z płyt gipsowo-kartonowych oraz z bloczków typu .siporex", przegrodzono ciąg komunikacyjny ścianą z płyt gipsowo-kartonowych, przebudowano instalacje (wodną, kanalizacyjną, c.o. i elektryczną), w całym budynku wymieniono stolarkę okienną z zachowaniem wymiarów otworów, wymieniono podłoża pod posadzkami wraz z wykonaniem izolacji, termoizolacji i posadzek, obłożono ściany płytami gipsowo-kartonowvmi na kleju. Wzmiankowane roboty wykonane zostały w latach 2008-2010, przy czym inwestor nie ubiegał się w związku z zamiarem ich przeprowadzenia o zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wstrzymał w drodze postanowienia z dnia 23 lutego 2012 r. (znak PINB.7355-4-1/12) prowadzenie robót, nakazując jednocześnie inwestorowi zabezpieczenie miejsca wykonywania robót przed dostępem osób postronnych i wpływami warunków atmosferycznych oraz zobowiązując go do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej dotyczącej robót już zrealizowanych. Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez stronę skarżącą, która w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia jako wydanego z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał przedmiotowe zażalenie za niedopuszczalne z uwagi na to, iż wskutek popełnionego przez organ I instancji błędu procesowego kwestionowane postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. W opinii organu odwoławczego, stanowiący przyczynę uznania, że postanowienie z dnia [...] r. o znaku [...] nie weszło do obrotu prawnego, błąd organu I instancji polegał na faktycznym niedoręczeniu stronie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na fakt, iż wyżej wskazane postanowienie doręczone zostało przez organ I instancji M.D.-Z.. Jak wynika z rozdzielnika postanowienia - w zastępstwie inwestora, to jest jako jego pełnomocnikowi. W świetle zawartości akt sprawy działania takiego nie można jednak uznać za uprawnione. W aktach sprawy brak mianowicie pełnomocnictwa uprawniającego M.D.-Z. do reprezentowania strony skarżącej w sprawie będącej przedmiotem rozparzenia. W aktach znajduje się jedynie pełnomocnictwo, udzielone M.D.-Z. do reprezentowania spółki "w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowo-socjalnego", jak również pełnomocnictwo do występowania w imieniu spółki "w sprawie przebudowy budynku warsztatowo-magazynowego". Nie sposób doszukać się natomiast pełnomocnictwa uprawniającego M.D.-Z. do działania w imieniu spółki w sprawie, w której skarżone orzeczenie zapadło, to jest w sprawie przebudowy zlokalizowanego na działce nr 156/8 przy ul. [...] w Ś. budynku hotelowo-socjalnego, ani w formie samodzielnego dokumentu, ani też w postaci stosownej wzmianki w protokole z oględzin. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro organ I instancji doręczył inkryminowane postanowienie osobie, która nie legitymowała się prawem do reprezentowania strony, nie doręczając jednocześnie postanowienia samej stronie, jednoznacznym pozostaje, wobec faktu, iż krąg stron niniejszego postępowania ogranicza się do jednej tylko strony, to jest inwestora, że przedmiotowe postanowienie nie weszło do obrotu prawnego. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 110 kpa, mającego stosownie do art. 126 kpa zastosowanie również do postanowień, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że to doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Skoro w niniejszym przypadku nie doszło do skutecznego prawnie doręczenia jedynej stronie postępowania oprotestowanego rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie to do obrotu prawnego wprowadzone nie zostało. Ponieważ zaś nie istnieje możliwość zaskarżenia postanowienia, które z prawnego punktu widzenia nie istnieje, niewątpliwą pozostaje zasadność uznania stosownie do przepisu art. 134 kpa w związku z art. 144 kpa zażalenia wniesionego na wskazane wyżej postanowienie – wobec oczywistego braku przedmiotu zaskarżenia – za niedopuszczalne. Na powyższe postanowienie I. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze postanowieniu temu zarzucono rażące naruszenie prawa, a to: 1. art. 109 i art.110 oraz art. 141 i art. 144 kpa, przez bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie organu I instancji, na które skarżący wniósł zażalenie, nie weszło do obrotu prawnego wobec jego nieprawidłowego doręczenia stronie, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, 2. art. 40 § 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, przez wadliwe przyjęcie, że postanowienie organu I instancji nie zostało stronie prawidłowo doręczone, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego – co stanowi przesłankę "bezprzedmiotowości postępowania przed organem II instancji". Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 10 lutego 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin przedmiotowego budynku "w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku hotelowo-socjalnego", w której to czynności wzięła udział M.D.-Z., jako pełnomocnik skarżącego. Temu też pełnomocnikowi doręczono postanowienie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 23 lutego 2012 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót wraz z nałożeniem obowiązków wskazanych w tym postanowieniu. Na postanowienie to skarżący wniósł zażalenie, któremu bieg nadano dopiero po uwzględnieniu przez GINB zażalenia skarżącego na bezczynność organu II instancji. Wcześniej bowiem organ II instancji kwestionował pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego swemu pełnomocnikowi do wniesienia zażalenia. Zaskarżonym na wstępie postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W ocenie tego organu, zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone stronie, a tym samym nie weszło do obrotu prawnego, gdyż M.D.-Z. nie była umocowana do otrzymania postanowienia organu I instancji. Skarżąca Spółka podkreśliła, że wbrew powyższej ocenie nie podnosiła zarzutu wadliwego doręczenia czy wręcz nie doręczenia jej postanowienia organu I instancji, lecz przeciwnie, wnosząc zażalenie na postanowienie wykazała, że jest jego adresatem i korzysta z przysługujących jej środków odwoławczych. Sam fakt wniesienia zażalenia na postanowienie wyklucza możliwość przyjęcia, że postanowienie organu I instancji nie weszło do obrotu prawnego jako nie doręczone w świetle art. 110 kpa w związku z art. 126 kpa. Tym samym z uwagi na okoliczności zaistniałe w sprawie, wynikające z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 kpa, organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie. Zdaniem skarżącego, samo orzeczenie o niedopuszczalności zażalenia w swej istocie czyni ostatecznym postanowienie organu I instancji, a nie eliminuje go z obrotu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdzono niedopuszczalność zażalenia spółki I. na postanowienie organu I instancji. Przystępując do analizy złożonego zażalenia, w postępowaniu wstępnym organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych (a z takim – jak wynika z uzasadnienia postanowienia – mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu), obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Jak wskazuje kodeks postępowania administracyjnego, zażalenie przysługuje od postanowienia. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli postanowienie nie weszło do obrotu prawnego (a więc pomimo jego wydania nie zostało stronie ogłoszone lub w sposób prawidłowy, czyli zgodny z wymogami procedury, doręczone), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści omawianych przepisów wynika jednoznacznie, iż powyższe unormowanie rozróżnia niedopuszczalność zażalenia od uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Są to dwie odrębne i niezależne od siebie instytucje procesowe (por. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97). Inne są przyczyny stwierdzania niedopuszczalności zażalenia, a inne przy stwierdzaniu uchybienia terminu do jego wniesienia. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż uznanie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., że złożone przez skarżącego zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych należy uznać za co najmniej przedwczesne. Jak wynika z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, organ I instancji kwestionowane postanowienie doręczył M.D.-Z., uznając prawidłowość jej pełnomocnictwa dołączonego do protokołu oględzin z dnia 10 lutego 2012 r. W piśmie tym spółka I. udzieliła pełnomocnictwa M.D., "reprezentującą Spółkę w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10.02.2012r. w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku hotelowo-socjalnego do dalszego reprezentowania spółki w tym postępowaniu" oraz "w sprawie przebudowy budynku warsztatowo-magazynowego, do dalszego reprezentowania spółki w tym postępowaniu". Natomiast z treści uzasadnienia postanowienia, na które strona złożyła zażalenie, wynika jednoznacznie, że zostało ono wydane właśnie w toku postępowania wszczętego na wniosek inwestora. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że aby jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie postanowienie organu I instancji nie weszło do obrotu prawnego, należy ustalić treść pełnomocnictwa udzielonego M.D.. Jeśli organ II instancji dochodzi do odmiennych niż organ I instancji wniosków, winien w pierwszym rzędzie, w trybie art. 64 § 2 kpa, wezwać do uzupełnienia pełnomocnictwa lub wyjaśnienia, jaki jest jego zakres i dopiero potem podjąć stosowne kroki prawne. Podkreślić należy, że identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 650/12, w którym rozstrzygano taką samą kwestię. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.