II SA/Wr 688/03

W I M I E N I U R Z E C Z Y P O S P O L I T EJ P O L S K I E J Dnia 22 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Anna Siedlecka Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Agnieszka Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy Ś. K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia w całości zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., Gmina Ś. K. oddala skargę. Uchwalą Nr [...]z dnia [...]r. podjętą w sprawie odrzucenia zarzutu M. S., złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., gmina Ś. K. Rada Gminy Ś. K. odrzuciła zarzut w całości. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15,poz.139 ze zm.) określając, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi załącznik do uchwały i powierzając jej wykonanie Wójtowi Gminy Ś. K.. W uzasadnieniu aktu Rada Gminy wskazała, iż złożony zarzut dotyczy lokalizacji polderu zalewowego "K." obejmującego swym zasięgiem grunty M.S. oraz możliwości przeznaczenia części tych gruntów pod budowę wałów przeciwpowodziowych od polderu. Lokalizacja polderu zalewowego "K." obejmującego swym zasięgiem grunty M. S. oraz możliwości przeznaczenia części tych gruntów pod budowę wałów przeciwpowodziowych od polderu wynika w sposób bezpośredni z Generalnej Strategii Ochrony Przed Powodzią Dorzecza Górnej i Środkowej Odry po Wielkiej Powodzi Lipcowej 1997 r. oraz wykonanego przez W. Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. projektu Studium Progra mowo-Przestrzennego zatytułowanego "Modernizacja w. systemu ochrony przed powodzią miasta W. i powiatu w.". Projekty te zakładają budowę polderu "K.", który swym zasięgiem obejmuje większość obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., gmina Ś. K., w tym grunty należące do M. S.. Studium Programowo-Przestrzenne przyjęte zostało przez instytucje rządowe i samorządowe D. Ś. między innymi Wojewodę, Marszałka, Starostę oraz Prezydenta W., jako obowiązujące opracowanie ochrony przeciwpowodziowej dla miasta W. i powiatu w.. Było ono równocześnie jednym z materiałów, stanowiących podstawę uchwalonej przez Sejm ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program dla Odry - 2006". (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), która przewiduje i rezerwuje środki między innymi na Modernizację W. Węzła Wodnego oraz Ochronę od powodzi W. w którego skład wchodzi polder zalewowy "K." i budowa wałów. Ponadto nieuwzględnienie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., gmina Ś. K., aktualnych opracowań ochrony przeciwpowodziowej, byłoby niezgodne ze złożonymi do planu wnioskami organów opiniujących i uzgadniających oraz skutkowałoby podczas procedury formalno-prawnej towarzyszącej sporządzaniu planu negatywnymi opiniami i uzgodnieniami, o których mówi art. 18 ust. 2 pkt. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując organ podkreśla, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów S., K. i G., gmina Ś. K., dotyczące planowanych wałów przeciwpowodziowych oraz zasięgu polderu zalewowego "K." nie wynikają z decyzji planistycznych Zarządu Gminy, lecz są usankcjonowaniem wspomnianych opracowanych projektów i strategii. Skargę na tę uchwałę złożył M. S.. W skardze podniósł, iż kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, a w szczególności art. 4 i 18 ust. 2 pkt 1-9 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz naruszenie słusznego interesu strony, w sposób mogący doprowadzić do znacznych szkód finansowych po jego stronie. Wskazując na wykazane uchybienia strona wnosi o uchylenie zaskarżonej uchwały za zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył: Przedmiotem oceny sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ś. K z dnia [...]r. (Nr [...]) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, części obrębów S., K. Gminy D., która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) w terminie 30 dni od daty jej doręczenia została przez skarżących zaskarżona do NSA. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne powinno przedstawiać związek konkretnej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie uwzględnić danego zarzutu. Sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały (inaczej mówiąc zgodności jej z prawem) sprowadza się do tego, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy. Prowadzi to - ewentualnie - do zakwestionowania tego aktu prawa miejscowego w zakresie jego niepełności czy też braku uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczącej doręczenia kwestionowanej uchwały. Dodatkowo ocenie Sądu, w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poddana jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaką precyzyjnie wskazuje art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Niesporne jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W świetle przywołanego wcześniej przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozostaje także niewątpliwe, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może wszystkie je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ostatnim czasie zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawały szereg spraw dotyczących odrzucenia zarzutów zgłoszonych do projektów planów zagospodarowania miejscowego. Pozwoliło to ugruntować orzecznictwo, w szczególności w zakresie konfliktów wynikających na tle niespornego i oczywistego władztwa planistycznego gminy na jej terenie, a uprawnieniami poszczególnych jej mieszkańców, wynikającymi z przysługującego im do konkretnych działek (nieruchomości gruntowych) prawa własności. I tak w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. (III RN 192/00, OSNAP 2002/ 15/346), zapadłym na tle odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów miasta Biłgoraj, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "naruszenie projektem planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nie polega na tym, że projekt ten, a w konsekwencji odrzucenia zarzutu i oddalenia skargi (przez NSA przyp. Sądu), uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości jej właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości". Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej należy zatem starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Trzeba mieć bowiem na uwadze przepisy Konstytucji chroniące prawo własności, w tym przepis art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. W związku z tym należy uznać za odosobniony pogląd wnoszącego (w tamtej sprawie) rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować, jest niewątpliwie naruszeniem istoty prawa własności", zaś stanowisko, że "w takiej sytuacji mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji" jest błędne, bowiem nie każde ograniczenie prawa własności narusza istotę tego prawa, tak jak nie każde działanie organu administracji publicznej, ograniczające prawo własności jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453), a już z pewnością pojęciem wywłaszczenia nie można objąć postanowieńprojektu i planu zagospodarowania przestrzennego "wpływających na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności" nieruchomości gruntowej". W świetle przywołanej judykatury stwierdzić należy, iż ukształtowana linia orzecznicza tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie sądowej kontroli uchwał odrzucających zarzuty do projektów planu, na czołowe miejsce wysuwa ocenę tychże uchwał z punktu widzenia zasadności i należytego udokumentowania planowanych zmian przeznaczenia terenu, objętego projektem planu, wpływających na możność gospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej właściciela. Mając zatem na względzie wskazane uwagi należy stwierdzić, iż w sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, która zawiera dostateczne uzasadnienie faktyczne z jakiej przyczyny organ stanowiący uważa, że w wyniku uchwalenia planu nastąpi zmiana przeznaczenia działki w stosunku do dotychczasowego korzystania z działki i dlaczego ta zmiana tak w świetle faktycznym i prawnym jest konieczna. W toku postępowania planistycznego organ dokonywał uzgodnień proponowanych zapisów planu z podmiotami, z którymi takie uzgodnienia nakazał prowadzić ustawodawca. Z akt administracyjnych dołączonych do odpowiedzi na skargę, a w szczególności przedłożonej do akt mapki "projektu polderu K." wynika, iż gospodarstwo strony skarżącej znajduje się w całości na terenie objętym zmianą planu, zakreskowanym na tym planie jako teren polderu K.. Nieruchomość stanowiąca własność strony zaznaczona jest na tej mapie elipsą. Już tyko organoleptyczna analiza tego dokumentu wskazuje, iż nie ma ani prawnej, ani tym bardziej faktycznej możliwości wyłączenia gospodarstwa D. z polderu K.. Zdaniem sądu motywy zawarte w uzasadnieniu uchwały organu stanowią w pełni wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawnie dotyczące konieczności nieuwzględnienia zarzutu i możliwości wykorzystania działki przez właściciela. Wskazać bowiem jeszcze należy, iż istotnie zarówno Konstytucja, jak i ustawy gwarantują właścicielom respektowanie prawa własności. Jednakże poza Ustawą Zasadniczą przytoczyć tu można treść art. 140 Kodeksu cywilnego, wedle którego "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Wskazać bowiem wypada, że w tym konkretnym przypadku (na co wskazał trafnie organ w uzasadnieniu) właściciel w swoim prawie własności został ograniczony ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "program dla Odry - 2006" (Dz. U. Nr 98 z 2001 r. poz. 1067 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy ustanawia się wieloletni "Program dla Odry - 2006", zwany dalej "Programem", obejmujący swym zakresem modernizację Odrzańskiego Systemu Wodnego. Polder K. jest zaś jednym z elementów ustawowo planowanej modernizacji. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Analiza skargi wskazuje, iż w istocie zawiera ona jeden konkretny zarzut, dotyczący naruszenia trybu art. 18 ust. 2 ustawy. Z tym zarzutem zgodzić się nie sposób. Sąd podziela bowiem pogląd organu (zawarty w odpowiedzi na skargę), że terminy ustawowe, jakie zawiera ten przepis dotyczą podmiotu zobowiązanego z tego przepisu. Jest to organ wykonawczy gminy i organ ten (jak wynika z dołączonych dokumentów) nakazanego terminu dochował. Na koniec dotychczasowych rozważań można dodać, że w protokole rozprawy z dnia [...]r. skarżący oświadczył, iż "biorąc pod uwagę miejsce położenia jego gruntów, nie ma możliwości alternatywnego rozwiązania dla przeznaczenia zawartego w planie. Dlatego uważa, że jedynym rozwiązaniem byłaby propozycja rozwiązań ugodowych, zawartych w jego piśmie procesowym" - z dnia [...]r.- przyp. sądu (k. 20 akt). W związku z tym oświadczeniem należy dodać, że takie propozycje nie mogą być rozważane na obecnym etapie sprawy. Suma omówionych okoliczności sprawia, iż skargę jako niezasadną należało oddalić, po myśli przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.