II SA/Wr 689/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis /sprawozdawca/ Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2010r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w Warszawie we W. na decyzję Wojewody z dnia 8 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 457zł (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8 października 2009 r. NR[...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania spółki A. w W. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia 12 maja 2009 r. nr [...], odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność T. S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1,52 ha, obręb B., gmina D., AM-2, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW [...], celem dokonania modernizacji linii potrzeb nietrakcyjnych pomiędzy podstacją trakcyjną W.-S. i podstacją trakcyjną O., polegającą na wymianie dotychczasowego słupa nr [...] i posadowieniu nowego podwójnego słupa w miejsce dotychczasowego słupa nr [...] w obrębie odcinka linii znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie w sprawie. Powołana decyzja Starosty W. została wydana w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 27 listopada 2008 r., w którym spółka B. w W., reprezentowana przez G. W., Zastępcę Dyrektora d/s technicznych i L. K., Zastępcę Dyrektora d/s ekonomiczno - finansowych B. w W. - Zakładu D. we W. zwróciła się o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Borowej, gmina D., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność T.S., przez udzielenie zezwolenia, zgodnie z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na przeprowadzenie na w/w działce przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. Żądanie wszczęcia postępowania skierowane zostało w związku z odmową właściciela udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na modernizacji linii potrzeb nietrakcyjnych pomiędzy podstacją trakcyjną W. S. i podstacją trakcyjną O.. Przedstawiciele A.. w W. wskazali w piśmie, że przebieg modernizowanej magistrali w obrębie B. realizowany jest zgodnie z decyzją nr [...] Wójta Gminy D. z dnia 15 lipca 2002 o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest zgodna z ówczesnym planem ogólnym zagospodarowania gminy D. i nie jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że wcześniej z właścicielem nieruchomości były prowadzone rokowania w wyniku których wyraził on zgodę - w protokole nr [...] z dnia 9 maja 2002 r. - na czasowe zajęcie pasa gruntu i modernizację istniejącej linii energetycznej SN. Kiedy jednak w piśmie z dnia 10 marca 2008 r. został poinformowany o terminie realizacji planowanej inwestycji, w piśmie z dnia 18 marca 2008 r. odmówił wyrażenia zgody na wejście na grunt. W dniu 26 sierpnia 2008 r. T.S. otrzymał protokół zdawczo -odbiorczy przejęcia terenu, którego jeden egzemplarz miał zwrócić do B. Zakład D. we W., a czego nie uczynił. Wnioskodawca wskazał, że w związku z faktem, że T.S. wyraził zgodę na zajęcie terenu w celu modernizacji istniejącej linii, po czym zaniechał współpracy, nie widzi innej możliwości uregulowania statusu prawnego wejścia na grunt jak tylko poprzez ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez uzyskanie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzenia służącego do przesyłu energii elektrycznej. Ponadto spółka zaznaczyła, że inwestycja służy realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta Powiatu W., po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających dotyczących stanu sprawy począwszy od porozumienia z roku 2002, decyzją z dnia 12 maja 2009 r. nr [...]działając na podstawie art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność T.S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 1,52 ha, obręb B., gmina D., AM-2, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą KW [...], celem dokonania modernizacji linii potrzeb nietrakcyjnych pomiędzy podstacją trakcyjną W.-S. i podstacją trakcyjną O., polegającą na wymianie dotychczasowego słupa nr [...] i posadowieniu nowego podwójnego słupa w miejsce dotychczasowego słupa nr [...] w obrębie odcinka linii znajdującego się na terenie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że określone w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, należy zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, interpretować jako "budowę" takich urządzeń, tj. posadowienie na nieruchomości obiektu, który wcześniej w danym miejscu nie był posadowiony. Modernizacja istniejącej już linii, powodująca jedynie zmianę parametrów technicznych odcinka stanowi jedynie jej "przebudowę", która zdaniem organu nie jest i nie może być tożsama z "zakładaniem i przeprowadzaniem" linii. Zasadniczo linia energetyczna podlegająca modernizacji już istnieje na nieruchomości i nie jest ona czymś co ma dopiero powstać na gruncie właściciela. Organ wskazał dalej, że uzasadniona jest wątpliwość co do tego, czy cel publiczny nie został zrealizowany już w chwili pierwotnej budowy, natomiast jej usankcjonowanie miałoby nastąpić poprzez wydanie decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może, jak wskazał organ, wyłącznie przed rozpoczęciem konkretnego procesu inwestycyjnego. W rozpatrywanej sprawie linia energetyczna przebiega już przez nieruchomość. Organ wskazał dalej, że w związku z tym, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wskazano przebiegu i szerokości pasa technologicznego na mapie obejmującej działkę nr [...], niemożliwe jest ustalenie zakresu i kształtu ewentualnego ograniczenia prawa własności, które miałoby nastąpić na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji tej odwołanie wniosła spółka A. w W., następca prawny B. w W., w którym podniosła szereg zarzutów naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji przepisów materialnych, skutkujących wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie. Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. decyzją z dnia 8 października 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił analizę przepisu art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczącego możliwości ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji wskazał, że w świetle analizowanego stanu prawnego przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem obciążającym podmiot zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie w świetle zdania 3 ust. 3 art. 124 ustawy jest dołączenie dokumentów z przeprowadzonych rokowań do wniosku. W ocenie organu II instancji w realiach rozpatrywanej sprawy należało rozważyć w pierwszej kolejności, czy porozumienie zawarte w 2002 r. pomiędzy inwestorem i właścicielem nieruchomości, w dalszym ciągu jest wiążące. Przyjmując punkt widzenia inwestora, wyrażony w szczególności w jego wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 27 listopada 2008 r., zgodnie z którym zawarte z właścicielem gruntu porozumienie z 2002 r. w dalszym ciągu obowiązuje, uznać należałoby, że brak jest przesłanek do działania organu na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami - właściciel działki wyraził bowiem zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości a złożone przez niego w tym zakresie oświadczenie w dalszym ciągu go wiąże (równocześnie inwestor w dalszym ciągu dysponuje tytułem do realizacji inwestycji na gruncie). W sytuacji sprzeciwu drugiej strony na realizację postanowień porozumienia, właściwe byłoby zatem podjęcie przez inwestora czynności na drodze cywilnej, mające na celu egzekwowanie przysługujących mu praw z zawartej umowy. Przyjmując natomiast, że postanowienia porozumienia z 2002 r. nie wiążą osoby właściciela, inwestor powinien był przeprowadzić rokowania mające na celu osiągnięcie nowego porozumienia. W ocenie organu II instancji w sprawie zaistniał drugi z opisanych przypadków. Organ odwoławczy zauważył, że podpisane między stronami porozumienie związane było z realizacją przedsięwzięcia planowanego na lata 2002-2003, jak stwierdza to protokół. Domniemywać zatem należało, że zgoda wyrażona przez jej właściciela obejmowała przyzwolenie na wykonanie prac na gruncie w ściśle określonym czasie ("czasowe zajęcie"), stanowiącym pochodną ram czasowych przewidzianych dla realizacji inwestycji (lata 2002-2003). Zdaniem organu II instancji wskazywała na to część tytułowa protokołu (protokół "uzgodnienia wejścia na teren działki w związku z planowanym w latach 2002 - 2003 remontem Linii Potrzeb Nietrakcyjnych na odcinku podstacja "W. S." -podstacja "O." "). Organ zwrócił także uwagę, że w podpisanym protokole brak jest postanowienia, że zgoda wyrażona przez właściciela dotyczy możliwości rozpoczęcia i zakończenia prac w bliżej nieoznaczonym terminie (co oznaczałoby możliwość ich przeprowadzenia w dowolnym czasie). Reasumując, w ocenie organu odwoławczego nieobecność w treści porozumienia wskazanego postanowienia, nie pozwala odczytywać porozumienia w inny sposób niż przedstawiono to powyżej. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność odróżnienia złożenia propozycji podjęcia rokowań, od prośby o udostępnienie gruntu w wykonaniu zawartego porozumienia. W tym stanie sprawy Wojewoda D. uznał, że inwestor nie spełnił przesłanek ustawowych i nie przeprowadził rokowań, jak również nie podjął czynności mających na celu ich przeprowadzenie. W ocenie organu II instancji inwestor, w kontekście jego wystąpienia z dnia 27 listopada 2008 r. opartego na art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mógł powoływać się na rokowania przeprowadzone w 2002 r., gdyż tamte zakończone zostały zawarciem porozumienia (spisaniem protokołu nr [...]), które z kolei, bez winy właściciela, nie zostało zrealizowane w ustalonym czasie. Wątpliwości organu odwoławczego budziło także dowodzenie w toku postępowania przed organem I instancji, okoliczności przeprowadzenia rokowań, w drodze przesłuchania świadków. Wobec okoliczności, że w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania nie zostało poprzedzone rokowaniami, a więc nie został spełniony warunek z którym ustawa łączy możliwość wszczęcia postępowania, zaskarżoną decyzję należało uchylić, zaś postępowanie z przyczyn jego bezprzedmiotowości umorzyć. Mając na uwadze rodzaj podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda D. uznał, że brak jest też możliwości do odniesienia się do kwestii o charakterze merytorycznym zawartych w decyzji z dnia 12 maja 2009 r. oraz do zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 25 maja 2009 r. Strona skarżąca decyzję Wojewody D., jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.. Żądając uchylenia zaskarżonych decyzji, skarżący zarzucił, że umorzenie postępowania w sprawie nastąpiło z naruszeniem art. 15. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda D. odwołując się w zaskarżonej decyzji do brzmienia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmienił podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia w stosunku do rozstrzygnięcia Starosty W., który wydał decyzję w oparciu o art. 124 ust. 1 i 2 tej ustawy; dokonana przez organ odwoławczy interpretacja art. 124 ust. 3 ustawy miała charakter zawężający; organ odwoławczy dokonał błędnej i odmiennej oceny dowodów aniżeli organ pierwszej instancji w związku z czym uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy; rozstrzygnięcie organu drugiej instancji narusza przepisy postępowania, gdyż nie jest wyszczególnione w art. 138 k.p.a., który to przepis nie przewiduje umorzenia w sprawie a mówi o umorzeniu postępowania pierwszej instancji albo o umorzeniu postępowania odwoławczego; w sprawie nie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości wynikające z art. 105 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda D. wyjaśnił, że podjęte przez niego rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i umarzające postępowanie w sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest tożsame z typem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine (uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji). Sformułowanie "umarza postępowanie pierwszej instancji", w istocie bowiem znaczy tyle co - umarza postępowanie w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1997 r., sygn. I SA/Gd 514/96, niepubl.). Ewentualne wątpliwości co do rozstrzygnięcia, których w ocenie Wojewody D. nie powinno być, eliminuje przytoczona w rozstrzygnięciu podstawa prawna - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz treść uzasadnienia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza przepis prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności. Według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a Sąd może stwierdzić nieważności decyzji tylko w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 o.p. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z tego rodzaju wadliwością mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, bowiem zaskarżona do sądu decyzja organu II instancji wydana została bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym dotyczącym pojęcia "wydania decyzji bez podstawy prawnej", występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przyjmuje się, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim zauważyć należy, że organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tym przepisie. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji. Rola organu odwoławczego sprowadza się do przepisania treści przepisu 138 k.p.a. bez dokonywania przy tym jakichkolwiek modyfikacji w sentencji podjętego rozstrzygnięcia. Artykuł 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 k.p.a. regulują drugi rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego, którym są decyzje kasacyjne. Na podstawie rozwiązań przyjętych w tych artykułach wyróżnia się dwa typy decyzji kasacyjnej, a mianowicie: decyzja kasacyjna typowa, czyli kończąca rozpatrzenie sprawy; decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sentencja decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine, powinna się składać z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, w drugiej - umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. W ocenie Sądu w świetle przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie jest dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji, w której organ "uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie w sprawie", nie jest to bowiem rozstrzygnięcie o którym mowa w tym przepisie. Jednocześnie podkreślić należy, że bez znaczenia dla dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia jest podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność powołania w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać bowiem należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy orzeczenia przyjętej przez organ II instancji. Z tych też względów nie można zgodzić się, że sentencją podjętego w sprawie rozstrzygnięcia rzeczywiście podstawę taką posiada i jest nią przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji spowodowało, że Sąd w zakres sprawowanej kontroli ograniczył się tylko do kwestii procesowych, ponieważ ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, będzie mogła być rozważana dopiero po wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając na podstawie art. 152 tej ustawy, iż nie podlega ona wykonaniu, zaś na podstawie art. 200 orzekł o kosztach.