II SA/Wr 689/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Dawid Grabowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Jak ustalił organ pierwszej instancji, inwestorzy wykonali rozbudowę domu jednorodzinnego o ganek oraz przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].12.2013 r. Uzasadniało to ocenę o niezaistnieniu samowoli budowlanej, przez co postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Uprzednio poprzednik prawny inwestorów uzyskał w 1977 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z warsztatem i na jego podstawie wykonał część warsztatową ze ścianą szczytową w granicy działki do wysokości II kondygnacji oraz łącznik z budynkiem mieszkalnym, a następnie roboty zostały przerwane. Warsztat przylegał do budynku gospodarczego skarżącego uczestnika postępowania na sąsiedniej działce. Ostatnio uczestnik zburzył ten budynek i po odsłonięciu przez to ściany warsztatu wyraził zgodę na wykonanie w niej okienek wentylacyjnych i otynkowanie tej ściany. Dalsze roboty wykonano po uzyskaniu pozwolenia na budowę w 2003 r. W toku oględzin inwestorzy deklarowali zamiar zamurowania okienek i przesunięcia balustrady schodów usytuowanej niezgodnie z projektem budowlanym, gdyby powstała taka potrzeba, przykładowo gdyby żądał tego uczestnik. Z kolei skarżący twierdził, że roboty zostały rozpoczęte przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W tym stanie sprawy organ wyraził ocenę, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), skoro ustalono wykonanie obiektu budowlanego w części po uzyskaniu pozwolenia na budowę z 1977 r., a dokończenie robót budowlanych nastąpiło na podstawie pozwolenia z 2013 r. i zgodnie z projektem budowlanym. W szczególności niewielkie przesunięcie schodów stalowych nie stanowiło istotnego odstępstwa od projektu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 32 prawa budowlanego z 1974 r. i art. 28 p.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zawodowy pełnomocnik skarżącego twierdził, że o zaistnieniu samowoli budowlanej świadczy rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę, zaś roboty te obejmowały rozbudowę istniejącego budynku o II kondygnację i pokrycie go dachem. Rozbudowa ta nastąpiła bez pozwolenia na budowę, skoro pozwolenie z 1977 r. utraciło ważność wskutek przerwania robót w 1980 r., zaś roboty kontynuowano z początkiem 2013 r., przed uzyskaniem kolejnego pozwolenia. Twierdził dalej, że organ w ramach argumentacji prawnej powołał błędnie wyrok IV SA 1399/96. Ponadto organ z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie odniósł się do zarzutu odwołania o braku wyjaśnienia zakresu robót wykonanych w 2013 r. przed uzyskaniem pozwolenia. Wbrew ocenie organu usytuowanie balustrady tarasu w odległości około 1,5 m od granicy z działką uczestnika, narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie organu nie było wolne od uchybień procesowych, które jednak w ocenie Sądu nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Dokonując umorzenia postępowania wskutek stwierdzenia nieistnienia sprawy administracyjnej, organ powinien określić materialnoprawną charakterystykę sprawy, której istnienie założył wstępnie przy wszczęciu postępowania. W doniesieniu do nadzoru budowlanego M. B. twierdził o dokonaniu samowoli polegającej na dokonaniu rozbudowy budynku pod pozorem jego przebudowy. Organ pierwszej instancji zawiadomił pisemnie M. B. o braku podstaw do wszczęcia postępowania, gdyż według uprzednich czynności kontrolnych rozbudowa nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę.W wystąpieniu do organu (k. 20 akt administracyjnych) M. B. twierdził, że uprzednie czynności pierwszej instancji nie dotyczyły samowoli, lecz sprawdzenia na skutek doniesienia skarżącego (właściciela działki i syna m. B.), czy roboty budowlane zostały wykonane przez inwestorów zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po tym sprawdzeniu "nikt nie kwestionuje zgodności robót budowlanych z uzyskaną decyzją". Samowola dotyczy zaś wykonania rozbudowy. M. B. dołączył doniesienie skarżącego z 2015 r. dotyczące wykonania rozbudowy zamiast przebudowy. Przekładając wystąpienie M. B. do organu, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podmiot ten nie jest stroną, zaś bezzasadność zarzutów została ustalona w wyniku czynności kontrolnych. Organ na skutek zażalenia niestrony nakazał organowi pierwszej instancji rozpoznanie wniosku niestrony (art. 37 § 2 k.p.a.) w sprawie samowolnej nadbudowy budynku gospodarczego i budowy łącznika lub jak wynikałoby z uzasadnienia postanowienia rozważenie wszczęcia postępowania na wniosek tej niestrony (na marginesie wskazać można na uporczywe naruszanie przez organ ponadto ocen prawnych tut. Sądu w tej kwestii, patrz wyroki II SA/Wr 609/15, 477/10, 10/11, II SAB/Wr 28/11, II SA/Wr 380/13, por. wzmianka w wyroku II SAB/Wr 76/17). Gdyby organ pierwszej instancji dostosował się do wskazań organu, to zapewne powinien stosować art. 61a § 1 k.p.a. Tymczasem organ ten jedynie powiadomił niestronę, że w związku z postanowieniem organu "podjął działania w sprawie oraz zakreślił termin do wykazania interesu prawnego. W odpowiedzi niestrona dołączyła pełnomocnictwo udzielone jej przez skarżącego "do występowania w jego imieniu jako strona", co organ pierwszej instancji uznał za pełnomocnictwo procesowe. Nie wszczynając postępowania organ ten zawiadomił strony o jego zakończeniu (art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a.). Kolejno organ ten po raz pierwszy umorzył postępowanie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dotyczyło ono wybudowania budynku bez pozwolenia na budowę. Uchylając tę decyzję i stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ wyraził pogląd, że postępowanie jest wnioskowe i zostało wszczęte na wniosek M. B. (niestrony). Treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym jest sprawa samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, zrealizowanej w 2009 r. Bez znaczenia jest uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę w 2012 r. (jak od razu widać wszystkie przypuszczenia organu były błędne). Organ nakazał zbadanie w ramach sprawy samowoli budowy (czyli art. 48 p.b.), czy roboty zostały wykonane zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę (nakaz jednoczesnego stosowania art. 48 i art. 51 p.b. w jednym postępowaniu). Podtrzymując konsekwentnie poglądy, że organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie w sprawie samowoli budowlanych wyłącznie z urzędu oraz że niedopuszczalne jest jednoczesne stosowanie art. 48 i art. 51 p.b. Sąd przyjmuje, że przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu w nin. sprawie poprzez czynności procesowe organu pierwszej instancji jest sprawa samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego (art. 48 p.b.). W nawiązaniu do tego inwestorzy zeznali (k. 119), że łącznik, warsztat i ściana II kondygnacji zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę z 1977 r., otwory wentylacyjne i otynkowanie ściany zostały wykonane bez powiadomienia organu, zaś pozostałe roboty zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z 2013 r. W odwołaniu od ponownego umorzenia postępowania skarżący twierdził, że "budynek został rozbudowany przed uzyskaniem jakiejkolwiek decyzji pozwolenia na budowę, a następnie inwestor zalegalizował tę samowolę występując o zezwolenie na przebudowę wcześniej nielegalnie rozbudowanego budynku". Twierdził ponadto, że kwestia odstępstw od zatwierdzonego projektu nie jest przedmiotem postępowania. W oparciu o oględziny obiektu, dokumentację budowy i oświadczenia stron organy ustaliły, że ta twierdzona przez skarżącego "legalizacja" samowoli oznaczała udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę, przy czym odnośnie części robót być może już uprzednio wykonanych. W ocenie Sądu ustalenie to pozostaje pod ochroną zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), o ile zaś nawet pozwolenie na budowę z 2013 r. było wadliwe prawnie z uwagi na ową "legalizację", to stanowi decyzję ostateczną i wiążącą dla organu i dla Sądu. Roboty budowlane wykonane zostały zatem zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i w oparciu o pozwolenie na budowę. Organ nie twierdził, że część robót wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w 2013 r. nie stanowiła samowoli z uwagi na posiadanie przez inwestorów pozwolenia z 1977 r. Skarżący trafnie wywodzi, że pozwolenie to utraciło ważność na początku lat 80-tych ub. wieku, jednak dla rozstrzygnięcia nin. sprawy nie miało to znaczenia. Zaskarżona do sądu jest decyzja organu (odwoławcza) i nie mają znaczenia ponadto zarzuty skierowane wobec decyzji pierwszej instancji, które skarga w nin. sprawie niepotrzebnie zawiera. W ramach dokonanych przez organy ustaleń faktycznych niewątpliwie zachodzi potrzeba rozważenia stosowania art. 51 p.b., co jednak jedynie potwierdza zasadność umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie stosowania art. 48 p.b. W tym stanie rzeczy nie były skuteczne zarzuty procesowe skargi, o ile bowiem organ nie wyróżnił części robót wykonanych przed pozwoleniem na budowę (o ile taka część istnieje), to prawidłowo ustalił wykonanie wszelkich robót (poza otworami i otynkowaniem) w ramach udzielonego (być może w części następczo) pozwolenia na budowę. Okoliczność ta stanowi o bezprzedmiotowości postępowania z art. 48 p.b. Z kolei zamurowanie otworów i charakter robót polegających na położeniu tynków także nie uzasadniały decyzji merytorycznej w nin. sprawie. Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Stwierdzenie bowiem przez organ nadzoru budowlanego nieistnienia spawy administracyjnej niewątpliwie uzasadnia umorzenie postępowania prowadzonego w tej sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.) J.N.10.01.2018