II SA/Wr 69/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 21 listopada 2024 r. nr SKO/PW-426/7/2024 w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. (nr SKO/PW-426/7/2024), utrzymało w mocy decyzję Starosta Jaworskiego (dalej: organ pierwszej instancji) z dnia 26 września 2024 r. (nr GNIŚ.6820.1.2024.6) w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi w granicach działki gruntu nr [...], położonej w obrębie [...] S., w gminie B., powiat [...]. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. (nr GM-DOK 1.772.336.2021.PF), działając na podstawie art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm., dalej: p.w.), ustalił linię prawego i lewego brzegu cieku R., którego koryto znajduje się na działce nr [...], obręb S., gmina B., powiat [...]. Działając na wniosek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (dalej: Wody Polskie), na podstawie art. 218 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 223 ust. 1 p.w., organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 26 września 2024 r. (nr GNIŚ.6820.1.2024.6) stwierdził przejście do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi w granicach działki gruntu nr [...], położonej w obrębie [...] S., w gminie B., powiat [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym spółki P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: P. S.A.). Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że działka nr [...], pokryta śródlądowymi wodami płynącymi rzeki R., powstała w wyniku rozgraniczenia gruntu działki nr [...] na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 7 lipca 2022 r. (nr DOK-1.773.132.2021). Dalej natomiast wyjaśnił, że zgodnie z art. 218 ust. 1 i 2 p.w. grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ pierwszej instancji wskazał także, że z dniem wejścia w życie p.w. utworzono odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, w skład którego wchodzą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi oraz grunty zabudowane urządzeniami wodnymi znajdujące się poza linią brzegu oraz urządzenia wodne lub ich części, stanowiące własność Skarbu Państwa, wobec których prawa właścicielskie wykonują Wody Polskie. Dalej zaś wyjaśnił, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowej działki pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na stosunki właścicielskie, ale na zmianę reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., Kolegium, zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. (nr SKO/PW-426/7/2024), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy powołał się na art. 218 ust. 1 i 2 p.w., wskazując, że czynności określone w ust. 2 mają wyłącznie deklaratoryjny charakter i potwierdzają istniejący stan rzeczy, ponieważ starosta stwierdza w nich jedynie przejście gruntów do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Powołując się natomiast na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 p.w. nie prowadzi do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. W skardze na tę decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, P. S.A. zarzuciło naruszenie: 1) art. 233 k.c. w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 264 ust. 1 i 9 p.w. poprzez ich niezastosowanie polegające na odmowie przyjęcia, że przejście oznaczonej wyżej działki do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego mimo, że z podawanych przepisów prawa wodnego, a zwłaszcza z art. 264 ust. 1 i 9 p.w. wyraźnie wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne; 2) art. 218 ust. 1 i 2 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o przejściu oznaczonej wyżej działki do zasobu Skarbu Państwa wobec działki, która stanowi już własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym strony; 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie ostatecznej i prawomocnej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 kwietnia 2006 r. potwierdzającej nabycie przez stronę z mocy prawa użytkowania wieczystego rzeczonej działki oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich oraz powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa o braku takich roszczeń; 4) art. 218 ust. 1 i 2 p.w. w zw. z art. 264 p.w. w zw. art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zw. z art. 259 p.w., w zw. z art. 21 u.g.n. w związku z art. 23 u.g.n., art. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu, gdy przyjąć należy, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi; 5) art. 218 ust. 1 i 2 p.w. w zw. z art. 264 p.w. w zw. z art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zw. z art. 259 p.w., w zw. z art. 21 u.g.n. w związku z art. 23 u.g.n., art. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu, a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej i przez to jego nieprawidłowe zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i odesłało do motywów wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p. p. s. a. oddala skargę. Spór zainicjowany przez stronę skarżącą zasadniczo sprowadza się do tego, czy zmiana podmiotu reprezentującego Skarb Państwa jako właściciela działki nr [...], położnej w granicach obrębu S., gmina B., wpłynie na prawo użytkowania wieczystego P. SA, i czy decyzja wydana przez Starostę Wołowskiego znajdowała umocowanie w przepisach prawa. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, trafnie wsparte poglądem przyjętym w m. in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Relewantna dla niniejszej sprawy ustawa - Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy Prawo wodne wskazać trzeba, że intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. Zasadniczo zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że to Skarb Państwa nadal jest właścicielem opisanej działki nr [...]. Zgodnie z art. 218 ust. 1 p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Przy czym wskazać trzeba, że na mocy art. 528 ust. 1 pkt 1 p.w., z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji jest natomiast art. 218 ust. 2 p.w. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zwrócić należy uwagę, że brzmienie tej regulacji wskazuje, iż starosta jedynie "stwierdza" stan unormowany w art. 218 ust. 1 p.w. Zatem, jak wskazał organ odwoławczy, decyzja w niniejszej sprawie miała charakter deklaratoryjny, to jest wyłącznie potwierdzający stan prawny, który został już wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Z mocy prawa grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowią własność Skarbu Państwa, a decyzja ustalająca linię brzegu jest dowodem potwierdzającym, że grunty są pokryte śródlądowymi wodami płynącymi. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu przedmiotowych działek w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji zostało – zgodnie z wymogami powołanego przepisu – poprzedzone stosownym wnioskiem właściwego podmiotu, określonego w art. 212 ust. 1 p.w., to jest przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu. Zaskarżona decyzja, jako decyzja mająca charakter deklaratoryjny, jedynie potwierdza przejście gruntu stanowiącego działkę nr [...], jako stanowiącego niezmiennie własność Skarbu Państwa, do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 218 ust. 1 p.w. Wobec tego zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium, wydane zostały zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 2 p.w., których naruszenie strona podniosła w skardze. Organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w wyniku wniesionego odwołania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, strona skarżąca błędnie odczytuje skutki powyższych decyzji. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 kwietnia 2006 r., potwierdzająca nabycie przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego, miała dokładnie taki sam deklaratoryjny charakter, co decyzja będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest też zwrócenie uwagi na treść prawa użytkowania wieczystego, która została określona w art. 233 k.c. Zgodnie z przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Zatem w istocie – jak to zostało podniesione w skardze – na mocy art. 216 ust. 1 i 2 p.w., Skarb Państwa jest właścicielem m.in. przedmiotowej działki, a gospodarowanie na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 p.w. są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych. Niemniej jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa działki nr [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla tej działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie koliduje z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 kwietnia 2006 r. Jak wskazał zresztą w tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2025 r. (sygn. akt III OSK 1908/23), norma z art. 218 ust. 1 p.w. stanowi wyłącznie sprecyzowanie uprawnień Wód Polskich wynikających z reprezentowania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, w kontekście właśnie uprawnień właścicielskich określonych przez art. 140 k.c. Zarówno wykonywanie uprawnień właścicielskich przez Skarb Państwa, jak i wykonywanie tych uprawnień przez Wody Polskie w ramach kompetencji przyznanych przez art. 218 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9 p.w., musi odbywać się z poszanowaniem prawa rzeczowego ograniczonego jakim jest prawo użytkowania wieczystego. W szczególności Wodom Polskim nie będzie przysługiwać roszczenie windykacyjne z art. 222 § 1 k.c., ponieważ P. S.A. przysługuje skuteczne względem właściciela nieruchomości uprawnienie do władania rzeczą określone granicami prawa użytkowania wieczystego. Tym samym zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w związku z art. 216 ust. 1 i 3 w związku z art. 264 ust. 1 i 9 p.w., a także art. 7 i art. 77 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.