II SA/Wr 690/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Halina Kremis Asesor WSA - Alicja Palus Protokolant - Partycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005r. sprawy ze skargi A S.A. w P. na uchwałę Rady Miejskiej W L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. obejmującego obszar nieruchomości pomiędzy ul. B., ul. M. S.- C., ul. [...] M. oraz terenami PKO i ZOZ oddala skargę. Sygn. akt II SA/Wr 690/03 1 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] r. A S.A. w P. powołując się na naruszenie interesu prawnego spółki, wniósł zarzut na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pomiędzy ul. B., ul. M. S.- C., ul. [...] M. oraz terenami PKP i ZOZ. Spółka nie zgadzając się z przeznaczeniem w tymże planie pod ulicą zbiorczą działki nr [...] przy ul. M. S.-C., będącej w jej użytkowaniu wieczystym, a na której znajduje się stacja paliw nr [...], wniosła o zmianę powyższego planu w ten sposób, aby uwzględnić istniejącą już stację paliw. W dniu [...] r. Rada Miejska w L. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez A S.A. z siedzibą w P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar nieruchomości pomiędzy ul. B., ul. M. S.-C., ul. [...] M. oraz terenami PKP i ZOZ. W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano, iż głównym celem projektu planu jest uporządkowanie struktury miejskiej i nadanie centrum miasta śródmiejskiego charakteru. Rozwiązanie przyjęte w planie ma na celu poprawić istniejącą sieć komunikacyjną, poprzez czytelny układ ulic i zjazdów. Zjazdy na skrzyżowaniu ulic i w jego rejonie są wykluczone na trasie ulicy [...] M., która przenosi ruch drogi wojewódzkiej [...]. Projekt planu, zakładając zmianę funkcji terenu działki nr [...] i działek przyległych nr [...],[...] i [...], proponuje w ich miejsce zagospodarowanie pożądane z punktu widzenia społecznego i gospodarczego. Za zaprojektowaną funkcją- usług komercyjnych przemawia położenie działek w centrum miasta i racjonalne wykorzystywanie dobrze uzbrojonej przestrzeni miejskiej. Rada Miejska w L. podniosła nadto, że nowa zabudowa, zgodnie z zapisami planu, powinna być kształtowana zgodnie z zasadami ładu przestrzennego. Wysokość nowoprojektowanej zabudowy nie może przekroczyć 25m od poziomu terenu i fragment obiektu ma być podkreślony akcentem architektonicznym, który uczytelni kompozycję układu urbanistycznego centrum miasta. W rejonie opracowanego planu istnieje potrzeba wykreowania przestrzeni publicznej o charakterze miejskim. Przyjęte rozwiązania w planie nie przewidują natomiast docelowo istnienia stacji paliw na działce nr [...]. Powyższy teren jest przeznaczony pod poszerzenie ulicy zbiorczej i rozwiązanie skrzyżowania ulic [...] M. i M. S.- C.. Pozostała część działki przeznaczona jest na usługi komercyjne. Sygn. akt II SA/Wr 690/03 2 Z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także zasad organizacji ruchu obecna lokalizacja stacji paliw jest nieprawidłowa. W obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic [...] M. i M. S. –C. należy wykluczyć bezpośrednie zjazdy z posesji. Dotychczasowa obsługa komunikacyjna działki ni- [...] zapewniona jest poprzez parking - działkę nr [...], stanowiąca własność Gminy Miejskiej L.. Projekt planu, zgodnie z intencją właściciela terenu, nie przewiduje docelowego zachowania parkingu, co eliminuje możliwość obsługi komunikacyjnej terenu stacji paliw na dotychczasowych zasadach, a położenie stacji w obrębie skrzyżowania oraz na łuku drogi o znacznym natężeniu ruchu i ograniczonej widoczności wyklucza bezpośrednią obsługę stacji paliw z ulicy zbiorczej a tym samym funkcjonowanie stacji paliw na działce nr [...]. Ponadto organ gminy stwierdził, iż kwestionowane ustalenia projektu planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, ale równocześnie są one zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 37 tejże ustawy tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba, że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Zgodnie zaś z art. 33 ustawy7, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel lub użytkownik wieczysty może zażądać na podstawie art. 36 ustawy, od gminy spełnienia określonych roszczeń, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wniósł A S.A. w P. zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w procesie zagospodarowania przestrzennego walorów ekonomicznych terenu oraz praw własności skarżącego, nieuwzględnienie czynników społecznych położenia stacji paliw, istniejącej w tym miejscu jeszcze w czasach przedwojennych oraz naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sygn. akt II SA/Wr 690/03 3 Stosownie do treści art. 24 ust. 1 i aft. 26 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej strony, opracowywanie planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do zmiany funkcji, przeznaczenia, a także w efekcie końcowym do likwidacji istniejących obiektów bez rozpatrzenia bądź z pominięciem nienaruszalnego prawa własności stanowi, w pierwszej kolejności naruszenie zasad konstytucyjnych oraz przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowani u przestrzennym. W ocenie skarżącego uchwała z dnia [...] r. Rady Miejskiej w L. narusza jego interes prawny i gospodarczy. Wpływa również w sposób bezpośredni na ilość, dostępność i rozmieszczenie sieci detalicznej stacji paliw w mieście L., bowiem na stacji tej oprócz klientów detalicznych zaopatrują swoje jednostki transportowe inni więksi odbiorcy (tj. P. P. - Zakład Transportowy, I., PSS S., Przedsiębiorstwo Geodezyjno Kartograficzne O, Przedsiębiorstwo Rolniczo Handlowe K. Sp. z o.o.). Istnieje zatem ryzyko, że pozbawienie skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej na tym terenie spowoduje utratę tych klientów, którzy zawarli z A S.A. w P. umowę handlową choćby z uwagi na bliskość położenia ich siedzib. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Nadto Rada uzasadniając zmianę przeznaczenia - funkcji terenu działki nr [...] wskazała, że także sąsiedztwo szkoły i ośrodka zdrowia wymaga zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom tych obiektów zarówno pod względem prawidłowej organizacji ruchu pojazdów i segregacji z ruchem pieszych, jak i eliminacji zagrożenia wybuchem. Zdaniem Rady, wymienione w uzasadnieniu skargi jednostki transportowe, będące klientami istniejącej stacji paliw dowodzą, że stacja ta jest celem ruchu także dużych jednostek ciężarowych, co wobec wielkości przedmiotowej stacji i jej lokalizacji w centrum miasta jest wyraźną kolizją, którą zgodnie z polityką przestrzenną gminy i powszechnymi zasadami organizacji ruchu należy wyeliminować poprzez dążenie do zmiany jej lokalizacji, czyli usytuowania na terenie położonym na obrzeżach miasta, przy drodze przenoszącej ruch tranzytowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ./Dz. U. 153, poz.1269/ w Sygn. akt II SA/Wr 690/03 4 związku z art.3 § 2 pkt.5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.147 § i lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r., Nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez A S.A. w P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. obejmującego obszar nieruchomości pomiędzy ul.B., ul.M.S.-C., ul. [...] M. oraz terenami PKO i ZOZ, która zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), została przez stronę skarżącą zaskarżona do NSA OZ we Wrocławiu. Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut - tę która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Natomiast uzasadnienie prawne z kolei powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza nie uwzględnić danego zarzutu. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, iż poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność czy też brak uzasadnienia łub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Sygn. akt II SA/Wr 690/03 5 Nadto Sąd ocenia prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, precyzyjnie określonej w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Sąd może jedynie zbadać, czy plan nie narusza w sposób rażący obowiązujących ustaw /por. wyrok NSA z 21 grudnia 1999r., sygn.akt IV S.A. 683/99, LEX nr 48193/. Podkreślić należy, że gmina, która jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Niewątpliwym jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy) czy też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. Wskazać przy tym należy, iż rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może odrzucić zarzuty, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast Sąd nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Sąd musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wyżej wskazanego kryterium legalności sprawiają, iż Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa. W sprawie spełnione zostały wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, zaś sama uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne spełniające ustawowe wymogi. I tak w uzasadnieniu skarżonej uchwały, Rada szczegółowo ustosunkowała się do zgłoszonego zarzutu, wskazując przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując w projekcie planu zmianę funkcji /przeznaczenia/ terenu działki nr [...]. Sygn. akt II SA/Wr 690/03 6 Równocześnie w uzasadnieniu skarżonej uchwały, Rada wskazała powody tak faktyczne, jak i prawne, które uniemożliwiają dalszą lokalizację stacji benzynowej skarżącej na terenie działki nr [...]. W orzecznictwie sądownictwa administracyjnego przyjęte zostało, iż do uznania zarzutu lub skargi nie jest wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym / por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999r., sygn. Akt IV S.A. 1590/98, LEX nr 48215/. Mając na uwadze powyższe, a także niewątpliwą w sprawie okoliczność, że ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta L. obejmującego teren działki nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej strony, dotyczą celu publicznego o znaczeniu ogólno miejskim, zgodzić się należy ze stanowiskiem Rady, że wprawdzie ustalenia projektu planu naruszają wprawdzie interes prawny skarżącej strony, lecz są zgodne z obowiązującym prawem, w granicach przysługującej gminie władztwa planistycznego, wynikającego z art.4 ust.l omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenie skarżącej strony, że ustalenia przedmiotowego planu są dla niej niekorzystne ze względów przede wszystkim ekonomicznych i okoliczność ta ma jej zdaniem spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego skarżonej uchwały, nie może być przez Sąd brana pod uwagę z tej to przyczyny, że wprawdzie ustalenia tegoż planu ograniczają skarżącą w jej prawach jako użytkownika wieczystego działki nr [...], to ograniczenie to jak wykazują zgromadzone w sprawie materiały są niezbędne dla osiągnięcia celów zbiorowych. W konsekwencji stwierdzić należy, że Rada Gminy odrzucając zarzut strony skarżącej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, tym samym wbrew zarzutom skargi, nie naruszyła przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd nie podziela także zarzutów skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. W ocenie Sądu, Rada wskazując na potrzebę poprawy istniejącej sieci komunikacyjnej, a także zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, podejmując skarżona uchwałę, brała pod uwagę tak interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Podkreślenia wymaga także i to, że wraz z odpowiedzią na skargę strona przeciwna przedstawiła materiały, z których jednoznacznie wynika, iż przy sporządzaniu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania Sygn. akt II SA/Wr 690/03 7 przestrzennego, strona ta w pełni przestrzegała zasad zapisanych w art. 18 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do procedury sporządzania planu. Wymogi formalne wynikające z powyższego uregulowania precyzyjnie zostały spełnione, tak więc reasumując stwierdzić trzeba, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dotąd powiedziane sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z braku uzasadnionych podstaw nie mógł uwzględnić skargi A S.A. w P. , wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.