II SA/Wr 693/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. A. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie niewykonania wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 99/13 I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. grzywnę w wysokości 100 (słownie: sto) złotych; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. A. wniosła w dniu 8 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zarzucając mu niewykonanie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wr 99/13), wydanego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie dachu i budowie konina oraz garażu. W skardze wniesiono o ukaranie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. grzywną maksymalnej wysokości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz poinformowanie o uchybieniach organów zwierzchnich. Jak podała strona skarżąca, w dniu 14 stycznia 2014 r. został wydany wyrok w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 99/13, zobowiązujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej dotyczącego samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie dachu i budowie komina oraz garażu na nieruchomości sąsiedniej w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 25 marca 2014 r. zwrócono organowi akta wraz z prawomocnym wyrokiem. Dalej wskazano, że skarżąca w dniu 12 maja 2014 r. wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wykonania wyroku Sądu z dnia 14 stycznia 2014 r. Natomiast do chwili obecnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wykonał ciążących na nim obowiązków. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, sąd sprawę rozstrzyga wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże sąd i strony, a więc przede wszystkim organ administracji publicznej, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżono przed sądem. Uprawomocnienie się wyroku rozpoczyna etap jego wykonywania, o czym stanowi art. 286 § 1 p.p.s.a., w myśl którego po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2). Szczególnym środkiem, który przysługuje stronie w powyższych sprawach jest możliwość żądania wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku sądu administracyjnego. Na mocy art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę tę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Omawiając kwestię niewykonania wyroku sądu administracyjnego w kontekście przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a. przyjąć należy, że przez niewykonanie wyroku trzeba rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. np. wyroki NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, i z dnia 17 stycznia 2012 r., I OSK 2109/11, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Załatwienie sprawy przez organ (w zakresie istniejącej bezczynności) po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., nie jest istotne z punktu widzenia dalszego prowadzenia sprawy sądowoadministracyjnej w granicach złożonej skargi na podstawie komentowanego przepisu. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej z bezczynnością organu w warunkach niewykonania wyroku mamy do czynienia w dwóch przypadkach: 1) organ nie wydał w terminie stosownego aktu albo 2) organ nie dokonał w terminie stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku (zob. T. Woś [w:] tenże (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 480). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba w pierwszej kolejności powiedzieć, iż warunkiem dopuszczalności skargi w przedmiocie wymierzenia organowi administracji grzywny za niewykonanie wyroku sądu jest uprzednie wezwanie tego organu do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie strona skarżąca wezwanie do wykonania wyroku skierowała do organu w dniu 12 maja 2014 r., a zatem przed wniesieniem skargi do WSA we Wrocławiu. Wobec tego należy uznać, iż skarga jest dopuszczalna i może być merytorycznie rozpoznana. Z akt sądowych sprawy o sygnaturze akt II SAB/Wr 99/14 wynika, że odpis wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. wraz ze wzmianką o jego prawomocności doręczono organowi w dniu 27 marca 2014 r. (k. 73 akt sądowych II SAB/Wr 99/14, jak również akta administracyjne organu). Zgodnie z pkt I tego wyroku zobowiązano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia wyroku. W tym stanie rzeczy termin, w którym miało być wydane orzeczenie upłynął przed wezwaniem organu do wykonania wyroku i wniesieniem skargi. Podstawą dokonania oceny tego, czy wyrok sądu administracyjnego został wykonany są akta administracyjne doręczone sądowi przez organ (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak zatem wynika z owych akt, w terminie 30 dni po doręczeniu odpisu prawomocnego wyroku organ powiatowy nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do wydania aktu administracyjnego aż do dnia 1 października 2014 r., kiedy to wydano decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy, sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wr 99/13). Jeżeli bowiem wyrok sądu administracyjnego zobowiązuje organ do wydania aktu administracyjnego w oznaczonym terminie, to wydanie decyzji/postanowienia/zaświadczenia po tym terminie oznacza, że organ nie wykonał wyroku w całości. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. postanowienie NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, Orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, w wyznaczonym przez sąd terminie żaden akt administracyjny nie został wydany. Co więcej termin ów był terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona, i nie mógł ulec przedłużeniu w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast wydanie decyzji administracyjnej w dniu 1 października 2014 r. świadczy jedynie o tym, że wyrok sądu administracyjnego wykonano z opóźnieniem i okoliczność ta nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 p.p.s.a.). Przechodząc zatem do omówienia kwestii wymierzenia organowi grzywny należy powiedzieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z treści art. 154 § 3 p.p.s.a. wynika, iż grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. W razie spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 p.p.s.a. – jak w niniejszej sprawie – sąd obowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę. Ustawodawca nie wprowadził jednak normatywnych zasad określania wymiaru grzywny przez sąd. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. ustalona została jedynie maksymalna wysokość grzywny, która nie może przekroczyć dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Aktualnie zgodnie komunikatem Prezesa GUS z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł (Monitor Polski z 2014 r. poz. 146). Zdaniem sądu, rozpoznając sprawę z wniosku o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku z art. 154 § 1 p.p.s.a., trzeba wziąć pod uwagę wszystkie jej okoliczności, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, a także okoliczność, czy organ ten obowiązek w istocie wypełnił oraz czy należycie wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Pamiętać jednak należy, że grzywna ma w stosunku do organu administracji publicznej, czy ściślej: piastuna tego organu, spełniać cel dyscyplinujący (gdy wyroku nie wykonano) lub represyjny (gdy wyrok wykonano po terminie). W ocenie sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił przyczyn niedotrzymania terminu wykonania wyroku sądu administracyjnego. Z odpowiedzi na skargę, ani akt administracyjnych nie sposób wywnioskować, z jakich powodów organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie w okresie od zwrotu akt w dniu 27 marca 2014 r. do wezwania na wykonanie wyroku w dniu 13 maja 2014 r. W ocenie sądu rozpoznającego skargę wymierzenie organowi powiatowemu grzywny w wysokości 100 zł stanowi należytą realizację funkcji, jaką grzywna ma spełniać w tym wypadku. Jako niemogące się spotkać z aprobatą należy bowiem uznać opieszałe prowadzenie postępowania. Wymierzając grzywnę sąd wziął jednak pod uwagę, że w chwili wydawania wyroku jest w obrocie decyzja organu I instancji z dnia 1 października 2014 r. Z tych względów grzywna w wymierzonej wysokości winna odnieść właściwy skutek w postaci skrytykowania stwierdzonego niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2014 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego zapadło po myśli art. 200 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).