II SA/Wr 693/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu podania zawierającego żądanie dokonania wpisów do księgi wieczystej oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 66 § 3 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...] we W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. Nr [...] z dnia [...]r. o zwrocie Wspólnocie podania z dnia [...] r., zawierającego żądanie dokonania wpisów do działu III księgi wieczystej lokalu [...] oraz księgi wieczystej nieruchomości [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazał, że w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. postępowaniem w sprawie robót budowlanych związanych ze sklepem spożywczym usytuowanym w części narożnej parteru budynku przy ul. K. [...] we W.Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K.[...] we W.wystąpiła do organu I instancji o dokonanie następujących wpisów do działu III księgi wieczystej lokalu [...] oraz księgi wieczystej nieruchomości [...]: • ostrzeżenia o prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu w sprawie bezprawnego zabudowania bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane części nieruchomości wspólnej stanowiącej własność wspólnoty mieszkaniowej, • nielegalnego powiększenia powierzchni lokalu o ok. 60 m2, • niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale I - "Oznaczenie nieruchomości" w zakresie powierzchni lokalu. Uznawszy się za organ w sprawie niewłaściwy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił przedmiotowe podanie wspólnocie, wskazując, że z podania tego wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Ww. rozstrzygnięcie zostało oprotestowane w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia przez wspólnotę, która wniosła o jego zmianę i nakazanie organowi I instancji złożenia do wydziału ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego dla W. K.we W. wniosku o dokonanie żądanych wpisów. Po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu wskazał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie z następujących powodów: Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Przy czym zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie tut. organu, organ I instancji prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie regulację art. 66 § 3 Kpa - dokonanie zwrotu podania wnoszącemu z jednoczesnym wskazaniem właściwości sądu powszechnego uznać należy za zasadne. W świetle akt sprawy niewątpliwym pozostaje mianowicie, że w analizowanym przypadku zaistniała sytuacja wniesienia podania do organu, podczas gdy właściwy w sprawie jest sąd. Otóż w swoim wniosku strona zażądała dokonania przez organ I instancji wpisów o określonej treści do ksiąg wieczystych wskazanych nieruchomości. Organ I instancji uznał, że dokonywanie wpisów w księgach wieczystych nie mieści się w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, o których traktuje art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2017.1332). Jako natomiast właściwy do dokonywania wpisów w księgach wieczystych organ I instancji wskazał sąd powszechny, powołując przy tym przepis art. 23 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U.2017.1007), który stanowi, że prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. W zażaleniu strona skarżąca podniosła, że z treści przepisów postępowania administracyjnego wynika, że organ ma ustawowy obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, a tymi przepisami nie są jedynie przepisy prawa budowlanego oraz przepisy postępowania administracyjnego. Skoro zatem żaden przepis prawa nie zakazuje organowi I instancji dokonania żądanych przez stronę wpisów w księgach wieczystych, ten winien to uczynić poprzez złożenie stosownego wniosku. W konsekwencji nie można uznać, jakoby wniosek złożono do organu niewłaściwego. W odniesieniu do argumentacji zażalenia zauważyć należy, że strona skarżąca modyfikuje swoje żądanie, pierwotnie wnosiła bowiem o dokonanie przez organ I instancji wpisów do ksiąg wieczystych, w zażaleniu natomiast podnosi, że żądała złożenia przez organ I instancji do właściwego sądu wniosku o dokonanie takowych wpisów. Ustosunkowując się do powyższego, podzielić należy stanowisko organu I instancji - wobec jednoznacznej treści wniosku strony. Wyjaśnienia mianowicie wymaga, iż strona skarżąca błędnie interpretuje przepis art. 6 Kpa. Zawarta w tym przepisie zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, nie oznacza, że jeżeli przepis jakiegoś konkretnego działania organowi nie zabrania, to organ może je podjąć - w przypadku organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone. Jak wyraźnie stanowi art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z kolei z art. 20 Kpa, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej działają wyłącznie w ramach ustawowo przydzielonych im kompetencji. I tylko takich działań strona może skutecznie od organu żądać. W przypadku organów nadzoru budowlanego o kompetencjach tych stanowi art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie przewiduje po stronie organów nadzoru budowlanego kompetencji do dokonywania wpisów w księgach wieczystych. Zawarte mianowicie w ww. przepisie wyliczenie stanowi listę zamkniętą - kognicja organów nadzoru budowlanego sprowadza się w zasadzie do działań inspekcyjno-kontrolnych tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Niewątpliwie zatem podanie strony złożone zostało w niniejszym przypadku do organu niewłaściwego - żądanie strony nie dotyczy zagadnień, które mieszczą się w kręgu działań ustawowo przypisanych organom nadzoru budowlanego. Co więcej, żądanie strony ma charakter nie administracyjny, lecz cywilny - jak słusznie wskazał organ I instancji, prowadzenie ksiąg wieczystych należy, zgodnie z art. 23 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, do właściwości sądów rejonowych. W świetle powyższego zwrot stronie podania, jako dotyczącego sprawy, w której właściwy jest sąd, uznać należy za w pełni uzasadniony. Odnośnie zaś zarzutów zażalenia, iż faktem powszechnie wiadomym jest, że wpisów w księgach wieczystych dokonuje sąd powszechny, zatem organ I instancji w sposób rażąco niezgodny z prawem usiłuje się wycofać z prawidłowo złożonego wniosku zawierającego żądanie złożenia wniosku o dokonanie wpisów w księgach wieczystych, zauważyć należy, jak niżej. Otóż wyłącznie w sytuacji, gdy charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, wzywając stronę do sprecyzowania żądania. W swoim wniosku z dnia [...] r. strona wskazała wyraźnie, że żąda dokonania wpisów do działu III księgi wieczystej lokalu [...] oraz księgi wieczystej nieruchomości [...], podnosząc przy tym, że żaden przepis prawa nie zakazuje organowi I instancji dokonania żądanego wpisu. W ocenie tut. organu, żądanie strony było jednoznaczne, a organ I instancji rozpatrzył je zgodnie z jego treścią. Na marginesie już tylko w związku z powyższym zauważyć należy, że również żądanie złożenia przez organ I instancji wniosku do właściwego sądu o dokonanie określonych wpisów do wskazanych ksiąg wieczystych pozbawione byłoby podstaw. Przede wszystkim działanie takowe, analogicznie do już poczynionych wyjaśnień, nie mieści się w przypisanych organom nadzoru budowlanego ustawowo kompetencjach. Ponadto, brak jest podstaw do angażowania organu nadzoru budowlanego do czynności, w zakresie której uprawniona jest sama skarżąca. Zgodnie mianowicie z art. 6262 § 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U.2016.1822 ze zm.), wniosek o wpis może złożyć właściciel nieruchomości, użytkownik wieczysty, osoba, na rzecz której wpis ma nastąpić, albo wierzyciel, jeżeli przysługuje mu prawo, które może być wpisane w księdze wieczystej. Jest to katalog zamknięty, w którym w niniejszym przypadku - w przeciwieństwie do skarżącej wspólnoty - organ I instancji się nie mieści. Zgodnie ze zd. 2 art. 6262 § 5 Kpc, wniosek o wpis do księgi wieczystej może złożyć również uprawniony organ - wyłącznie jednak w sprawach dotyczących obciąż powstałych z mocy ustawy. Z takową sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wspólnota Mieszkaniowa domagając się: 1. jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; 2. ustalenie, że zaskarżone postanowienia wydane zostały z rażącym naruszaniem prawa, a zatem nie podlegają wykonaniu; 3. zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej; 4. ponadto dopuszczenie dowodu z akt spraw tut. Sądu o sygn. akt II SA/Wr 887/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1354/11 wyroku w tych aktach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 513/12 oraz akt WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 1687/13 - na okoliczność prawomocnego ustalenia w tych postępowaniach, iż doszło do samowoli budowalnej, do zabudowy nieruchomości wspólnej, doszło do bezprawnego powiększenia lokalu stanowiącego własność Z.Ż. i jego żony B. S. – Ż. kosztem WM, do niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w niniejszej sprawie organ II instancji, a przed nim organ I instancji poszły na skróty i w sposób nieuprawniony, z rażącym naruszaniem prawa, zwróciły wniosek zawierający określone żądanie. Zarówno organ II instancji jak i organ I instancji - nie wskazały podstawy prawnej, która zabrania im dokonania złożenia wniosku KW - WPSI do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu - ostrzeżenia. Tym bardziej, iż prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 lutego 2015 r., wydanym w sprawie II SA/Wr 887/14 ustalono i orzeczono, iż mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Fakt ten bezsprzecznie potwierdziły orzeczenia wydane w sprawach opisanych w pkt. 4 petitum skargi. Dlatego też zdaniem skarżącej WM zarówno organ II instancji, a przed nim organ I instancji - mają obowiązek wskazać (art. 6 Kpa., w zw. z art. 8 Kpa., 9 Kpa.), dlaczego uznały się za organ niewłaściwym do złożenia wniosku KW - WPSI w Sądzie wieczystoksięgowym o dokonanie wpisu w dziale III księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej w dziale I, z rzeczywistym stanem prawnym (niezgodność powierzchni, bezprawne powiększenie lokalu użytkowego kosztem bezprawnej zabudowy nieruchomości wspólnej w postaci podcienia), a nadto organy winny wskazać stronie konkretną normę prawa, która wprost zabrania organowi I instancji złożenia takiego wniosku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nietrafna i podlegała oddaleniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji Sąd uznał, że organy te w niczym nie naruszyły prawa materialnego ani prawa procesowego. W szczególności organ II instancji szeroko i wnikliwie z powołaniem stosownych przepisów prawa przedstawił argumentację, dlaczego nie mógł uwzględnić wniosków strony skarżącej. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że wniosek strony z dnia [...] r. podlegał zwrotowi w trybie art. 66 § 3 Kpa, albowiem z podania zawierającego wniosek o dokonanie wpisu w księdze wieczystej wynikała właściwość sądu powszechnego w zakresie jego załatwienia. Ta właściwość bowiem wynika bezspornie z przytoczonych przez organ przepisów art. 23 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1007) oraz z art. 6262 § 5 kpc, który określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosków o taki wpis, wśród których nie ma organu nadzoru budowlanego, a sprawa nie dotyczy obciążeń powstałych w mocy ustawy. Z kolei przepisy art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) nie nadają temu organowi kompetencji do działania oczekiwanego przez stronę skarżącą. Należy stronie wyjaśnić, że działania organów administracji publicznej nie wolno porównywać z działalnością gospodarczą różnych podmiotów, co sugeruje strona, albowiem organy administracji publicznej są zobowiązane zasadą legalności do działania na podstawie prawa i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa). Przepisy art. 19 i 20 Kpa zobowiązują te organy do przestrzegania właściwości ustawowej i nie można jej domniemywać, ponieważ prowadziłoby to do samowoli organów władzy administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego związane są zakresem ich kompetencji określonej w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, który nie przewiduje ich kompetencji do dokonywania czy tylko do wnioskowania wpisów w księgach wieczystych. Tej konstatacji nie może zmienić argumentacja strony skarżącej i powoływane w skardze wyroki sądów administracyjnych, z którymi Sąd się zapoznał, a które nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy o charakterze procesowym. W tej sytuacji skarga jako nietrafna podlegała oddaleniu w całości na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).