II SA/Wr 696/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA -Alicja Palus Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dzierżoniowie z dnia 6 października 2008 r. nr XXXI/189/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Dzierżoniowie ograniczonego ulicami: Batalionów Chłopskich, Wierzbową, Żeromskiego oraz byłą bocznicą kolejową I. stwierdza nieważność §23 ust. 9 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Dzierżoniowie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 października 2008 r. Rada Miejska Dzierżoniowa podjęła uchwałę nr XXXI/189/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Dzierżoniowie ograniczonego ulicami: Batalionów Chłopskich, Wierzbową, Żeromskiego oraz byłą bocznicą kolejową. W § 23 ust. 9 tej uchwały podano, że wszystkie inwestycje realizowane na terenie U2 i U4 przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę muszą uzyskać pozytywną opinię miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 23 ust. 9 i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Dolnośląski zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 8 ust. 3 w związku z art. 11 pkt 5, art. 17 pkt 6 lit. "a" i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Przywołując art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 39 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 46 ust. 4 pkt 2 i art. 46a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), art. 3 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.), art. 38 ust. 2 i art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, organ nadzoru wywiódł, że w świetle powyższych przepisów, określających organy właściwe do wydawania zezwoleń, opinii czy dokonywania uzgodnień projektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, całkowicie nieuzasadniony pozostaje § 23 ust. 9 zaskarżonej uchwały. Wojewoda podkreślił, że gminna (miejska) komisja urbanistyczno-architektoniczna nie jest organem właściwym do uzgadniania i opiniowania projektów budowlanych dotyczących określonych inwestycji. Organy właściwe wymienione są w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i gdyby ustawodawca był zainteresowany by gminna (miejska) komisja urbanistyczno-architektoniczna uzgadniała bądź opiniowała projekty budowlane wraz z wynikającymi z nich rodzajami inwestycji, zamieściłby stosowną regulację w akcie prawnym rangi ustawowej bądź przekazałby kompetencję do uregulowania przedmiotowej materii w akcie wykonawczym do ustawy. Przytaczając następnie regulację zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru podniósł, że z dalszych regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają ściśle określone kompetencje gminnej (miejskiej) komisji urbanistyczno-architektonicznej polegające na: opiniowaniu projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 pkt 5) i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 lit. "a") oraz wydawaniu oceny aktualności studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 32 ust. 2). Wojewoda wywiódł, że niedopuszczalne jest zatem modyfikowanie przepisów ustawowych i przyznanie gminnej (miejskiej) komisji urbanistyczno-architektonicznej w drodze aktu prawa miejscowego kompetencji nieprzewidzianej przez ustawę, tak jak ma to miejsce w § 23 ust. 9 zaskarżonej uchwały. W opinii organu nadzoru, narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Na poparcie swoich wywodów organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02. Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, uregulowanym przez ustawę – Prawo budowlane, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustaw, do których odsyłają przepisy Prawa budowlanego. Zdaniem organu nadzoru, wobec uregulowania trybu tego postępowania w aktach rangi ustawowej Rada Miejska nie może wprowadzać dodatkowych przepisów prawnych modyfikujących procedurę administracyjną dotyczącą uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dzierżoniowa uznał za zasadne zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miejska Dzierżoniowa, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 6 października 2008 r. nr XXXI/189/08 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Dzierżoniowie ograniczonego ulicami: Batalionów Chłopskich, Wierzbową, Żeromskiego oraz byłą bocznicą kolejową. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała, a konkretnie jej § 23 ust. 9, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż w odpowiedzi na skargę Burmistrz Dzierżoniowa uznał za zasadne zarzuty podniesione w skardze, przyznając tym samym, że § 23 ust. 9 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo. W § 23 ust. 9 uchwały Rady Miejskiej Dzierżoniowa z dnia 6 października 2008 r. nr XXXI/189/08 podano, że wszystkie inwestycje realizowane na terenie U2 i U4 przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę muszą uzyskać pozytywną opinię miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż marszałek województwa, wójt, burmistrz albo prezydent miasta powołuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, odpowiednio wojewódzką albo gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. W myśl art. 11 pkt 5 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, uzyskuje od gminnej (...) komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium. Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. "a" cytowanej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje opinie o projekcie planu od gminnej (...) komisji urbanistyczno-architektonicznej. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Trafnie wskazując na powyższe unormowania ustawowe organ nadzoru prawidłowo wywiódł, że w świetle tych przepisów, określających organy właściwe do wydawania zezwoleń, opinii czy dokonywania uzgodnień projektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, całkowicie nieuzasadniony pozostaje § 23 ust. 9 zaskarżonej uchwały. Wojewoda słusznie podkreślił, że gminna (miejska) komisja urbanistyczno-architektoniczna nie jest organem właściwym do uzgadniania i opiniowania projektów budowlanych dotyczących określonych inwestycji. Organy właściwe wymienione są w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i gdyby ustawodawca był zainteresowany, by gminna (miejska) komisja urbanistyczno-architektoniczna uzgadniała bądź opiniowała projekty budowlane wraz z wynikającymi z nich rodzajami inwestycji, zamieściłby stosowną regulację w akcie prawnym rangi ustawowej bądź przekazałby kompetencję do uregulowania przedmiotowej materii w akcie wykonawczym do ustawy. Organ nadzoru trafnie przy tym podniósł, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynikają ściśle określone kompetencje gminnej (miejskiej) komisji urbanistyczno-architektonicznej polegające na: opiniowaniu projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 pkt 5) i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 lit. "a") oraz wydawaniu oceny aktualności studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 32 ust. 2). Słusznie zatem Wojewoda podkreślił, że niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisów ustawowych i przyznanie gminnej (miejskiej) komisji urbanistyczno-architektonicznej w drodze aktu prawa miejscowego kompetencji nieprzewidzianej przez ustawę, tak jak ma to miejsce w § 23 ust. 9 zaskarżonej uchwały. Taka regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już uregulowane przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, lecz także poprzez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co – jak trafnie podkreślił Wojewoda – możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. W świetle powyższego w pełni uzasadniona i prawidłowa jest konkluzja organu nadzoru, że Rada Miejska nie może wprowadzać dodatkowych przepisów prawnych modyfikujących procedurę administracyjną dotyczącą uzyskania pozwolenia na budowę, a wprowadzenie takiego przepisu w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.