II SA/Wr 698/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: specjalista Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku oddala sprzeciw. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania M. W. i Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. W. P.[...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. nr [...] z dnia [...]r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku przy ul. W. P.[...] w J.G. – decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismem z dnia [...] r. M.W. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji zakazującej bezprawnego użytkowania tarasu pod jej gankiem (ganek wejściowy do budynku przy ul. W. P. [...] w J.G.) oraz jego rozbiórkę. Wskazała na wykonie robót budowlanych przy budowie tarasu niezgodnie z warunkami wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] r. wpłynęło do PINB zawiadomienie P.K. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego - przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. W.P. [...] w J. G., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. G. nr [...] z dnia [...] r. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany obejmował wykonanie tarasu na ganku wejściowym do budynku. Załączone do zawiadomienia oświadczenie kierownika budowy z dnia 30 września 2015 r., sporządzone przez osobę uprawnioną, wskazało na wykonanie tarasu o zwiększonych wymiarach i innym sposobie oparcia na połaci dachu ww. ganku niż został zaprojektowany w projekcie budowlanym. Dnia [...] r. przeprowadzono oględziny, które potwierdziły wykonanie tarasu o powiększonych wymiarach w rzucie o 0,83x2,62m i oparcie jego podestu na bloczkach betonowych, zamiast na zaprojektowanych "legarkach drewnianych". Wobec powyższego, w dniu [...] r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku przy ul. W.P.47 w J. G. Z uwagi na fakt, iż niniejszy budynek objęty jest formalną ochroną, poprzez wpis do rejestru zabytków terenu układu urbanistycznego - przedmieście południowe miasta i jest on obiektem zabytkowym ujętym w gminnej ewidencji zabytków, stanowisko w sprawie wyraził organ ochrony zabytków, który w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że "wykonanie tarasu z zastosowaniem betonowych bloczków zamiast drewnianych legarków, które są widoczne, zmian proporcji tarasu jak również zastosowanie bardzo uproszczonej formy balustrady ma na pewno negatywne oddziaływanie na zabytkowy wystrój i kompozycję elewacji i jako takie nie uzyskałyby pozytywnej opinii konserwatorskiej". W toku prowadzonego postępowania M.W. wystąpiła do Wojewody D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta J.G.nr [...]. W związku z tym, organ nadzoru budowlanego zawiesił postanowieniem z dnia [...] r. swoje postępowanie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia ww. sprawy przez Wojewodę D. G. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję Wojewody D. Nr [...] z dnia ...] r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta J.G.nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Dalej wskazano, że pismem z dnia [...] r. P.K. poinformował organ o doprowadzeniu tarasu wybudowanego na ganku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowanym, a przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że odcięto fragment podestu tarasu wychodzący na dach "szewca" (północna połać dachu) i przesunięto balustradę tarasu do narożnika budynku. W pozostałej części stan tarasu nie zmienił się od dnia wizji przeprowadzonej w dniu [...] r., w tym pozostały w niezmiennym stanie betonowe legarki pod podestem tarasu. Ponadto stwierdzono na balustradzie tarasu, za wyjątkiem balustrady od strony "szewca", zamontowanie od strony wewnętrznej siatki z tworzywa sztucznego i powieszenie na niej pięciu doniczek z kwiatami. W trakcie ww. wizji lokalnej pełnomocnik M.W. oświadczyła, że WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. uchylił decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast P. K. przedłożył oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] r., uzupełnione o pismo z dnia [...]r., wskazujące na doprowadzenie przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. W. P. [...] w J.G., w tym przedmiotowego tarasu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, ze zmianą nieistotną w zakresie sposobu oparcia podestu tarasu na bloczkach betonowych zamiast na zaprojektowanych "legarkach drewnianych". W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB wydał decyzję nr [...] z dnia [...]r., którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie tarasu na dachu ganku wejściowego do budynku przy ul. W.P.[...] w J. G. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez M. W. i Wspólnotę Mieszkaniową, a decyzją nr [...]z dnia [...] r. DWINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB powiatu grodzkiego J.G.decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył niniejsze postępowanie administracyjne, a odwołanie od tej decyzji złożyła ponownie M. W. i Wspólnota Mieszkaniowa. Uchylając ww. decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia DWINB wskazał na uchybienia proceduralne, skutkujące wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia. W tym kontekście wskazał, że z akt zgromadzonych w sprawie wynika, iż w budynku przy ul. W. P.[...] w J.G.P.K.dokonał przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z wykonaniem tarasu na ganku wejściowym, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J.G. nr [...]. Taras ten został wykonany w sposób odmienny od zatwierdzonego w projekcie budowalnym, bowiem jak wynika z protokołu z oględzin oraz z oświadczenia kierownika budowy, oparcie podestu tarasu wykonano na bloczkach betonowych zamiast na zaprojektowanych "legarkach drewnianych". W ocenie organu odwoławczego sporny taras może oddziaływać negatywnie na ganek wejściowy. Zmiana projektowanych legarów drewnianych na betonowe powoduje bowiem przeciążenia ścian ganku, co uwidacznia się w procesie odspajania materiału murowego od drewnianej konstrukcji szkieletowej, osiadania rygli, zarysowania wewnętrznej ścianki działowej, co też wskazano w jednej z ekspertyz technicznych. Nadto w innej podkreślono, iż ściany konstrukcyjne ganku są uszkodzone w wyniku działania wilgoci oraz nastąpiło porażenie drewna przez grzyby z rodziny podstawczaków, o czym świadczy charakterystyczny rozkład brunatny drewna w belce stanowiącej rygiel muru pruskiego. Dlatego też z uwagi na fakt, iż ganek posiada konstrukcję drewnianą, szkieletową o dachu w konstrukcji krokwiowo-płatwiowej, która to powstała ponad 100 lat temu i była narażona na wieloletnie zawilgocenie, zbadać należy, czy była ona dostosowana do wykonania na niej tarasu wspartego na bloczkach betonowych. Obciążenie ciężkimi betonowymi podporami może bowiem powodować powstanie sił, do których konstrukcja drewniana nie została dostosowana. Dalej organ wskazał, iż zasadnym jest przeprowadzenie postępowania naprawczego z uwagi na fakt, iż wykonane roboty budowlane mogą powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz z uwagi na naruszenie przepisów. W tym kontekście zauważono, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego "obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących: a) nośności i stateczności konstrukcji (...)". Nadto obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów. Przy normalnej konserwacji obiekty budowlane muszą spełniać podstawowe wymagania dotyczące obiektów budowlanych przez gospodarczo uzasadniony okres użytkowania. Obiekty budowlane muszą być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać podczas ich budowy i użytkowania nie prowadziły do: zawalenia się całego obiektu budowlanego lub jego części; znacznych odkształceń o niedopuszczalnym stopniu; uszkodzenia innych części obiektów budowlanych, urządzeń lub zamontowanego wyposażenia w wyniku znacznych odkształceń elementów nośnych konstrukcji; uszkodzenia na skutek wypadku w stopniu nieproporcjonalnym do wywołującej go przyczyny. Zdaniem organu II instancji z materiału dowodowego wynika, iż po wykonaniu tarasu nastąpiły znaczne odspojenia od muru pruskiego, rozwarstwienia rygla podokiennego, dlatego też kwestie powyższe winny być zbadane w postępowaniu naprawczym. Nadto z przedłożonego protokołu rozprawy wynika, że w celu jednoznacznego wyjaśnienia czy taras jest wykonany zgodnie z przepisami i sztuką budowalną należy sprawdzić i wyjaśnić szereg kwestii mających wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, które zostały wskazane w ww. protokole. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bowiem organ I instancji nie dołożył starań aby wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył P.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. przez zaniechanie dogłębnego zbadania okoliczności sprawy i całokształtu okoliczności dowodowych oraz wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia na wybiórczych ustaleniach. Precyzując, zarzucono szczególnie oparcie zaskarżonej decyzji na dwóch ekspertyzach, które wskazują na negatywne oddziaływanie wybudowanego tarasu na ganek wejściowy oraz pominięcie ekspertyzy technicznej sporządzonej przez J.Sz., która wskazała na nieprzekroczenie dopuszczalnych stanów granicznych nośności. Nadto zawierała ona stwierdzenie o braku negatywnego wpływu wybudowanego tarasu na konstrukcję ganku oraz konkluzję, że spełnione są warunki umożliwiając bezpieczne jego użytkowanie, a poczynione odstępstwa od projektu budowlanego nie zagrażają konstrukcji budynku oraz nie wpływają negatywnie na jego stan techniczny. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a i e p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, a rozpoznając go, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zaskarżona sprzeciwem decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa, a sprzeciw nie może zostać uwzględniony. W tym kontekście należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie Sądu przesłanki zawarte w tym przepisie zostały zachowane. Rację ma bowiem organ odwoławczy, iż uchylona przez niego decyzja została wydana przedwcześnie, a rzeczą konieczną w sprawie jest należyte wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego w celu stwierdzenia czy w sprawie zachodzi określona w art. 105 § 1 k.p.a. przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiającego wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, a zatem brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tak rozumiana bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. Pierwsza ma miejsce wówczas, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. W sytuacji zaś braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por.np.: wyrok WSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 696/17, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 780/17, CBOSA). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, a mianowicie przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 523/17, CBOSA). Jakkolwiek wydanie decyzji umarzającej postępowanie ma charakter procesowy, gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W realiach badanej sprawy - jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji – zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w celu jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stwierdzenia czy wykonane roboty budowlane polegające na budowie tarasu na dachu ganku wykonane zostały zgodnie z przepisami i sztuką budowalną, zważywszy przy tym na niekwestionowaną okoliczność odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przejawiającego się oparciem podestu tarasu na bloczkach betonowych zamiast zaprojektowanych "legarkach drewnianych". W tych okolicznościach zachodzi potrzeba bezspornego ustalenia czy przedsięwzięte prace negatywnie oddziałują na ganek wejściowy, umożliwiają bezpieczne jego używanie zwłaszcza w sytuacji gdy posiada on konstrukcję drewnianą i liczy sobie ponad 100 lat. Stąd nie może budzić wątpliwości, iż istotny problem w sprawie stanowi rozstrzygnięcie okoliczności oddziaływania zmiany materiału, z którego wykonano taras z drewna na bloczki betonowe. Przedłożone i sporne w tym zakresie ekspertyzy techniczne nie pozwalały w ocenie Sądu na niebudzące wątpliwości przyjęcie stanowiska co do negatywnego oddziaływania tarasu na konstrukcję ganku i tym samym uznania braku podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w warunkach wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. Przeciwnie – wskazywały krańcowo różne skutki wybudowania tarasu na ganek związane także z przyjętymi do obliczeń danymi elementów konstrukcyjnych. Stwierdzone rozbieżności w wynikach obliczeń statyczno-wytrzymałościowych konstrukcji ganku i brak wyjaśnienia tychże okoliczności podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej obliguje organy do podjęcia działań w celu wyjaśnienia szczegółowo przedstawionych w protokole rozprawy rozbieżności i jako przedwczesne wyklucza przyjęcie stanowiska co do bezprzedmiotowości i w efekcie wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Można jeszcze dodać, iż podniesione w skardze zarzuty oscylujące wokół kwestionowania twierdzeń zawartych w przedłożonych ekspertyzach technicznych również potwierdzają występujące w sprawie wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót, co wyklucza umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego co wiązałoby się z przyjęciem, iż wykonane roboty nie zagrażają życiu, zdrowiu czy bezpieczeństwu mienia. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy, liczne rozbieżności w ocenie ekspertów, w tym brak możliwości ustalenia wspólnego stanowiska w trakcie mającej miejsce rozprawy administracyjnej na niniejszym etapie postępowania nie pozwalają na przyjęcie takiego poglądu. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.