II SA/Wr 699/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej realizowanych samowolnie robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we [...] (DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (PINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], i orzekając co do istoty sprawy, nałożył na skarżącą E. M. - jako na inwestorkę samowolnie zrealizowanych robót związanych z wykonaniem okna połaciowego w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku przy ul. [...][...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] - obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2018 r. oceny technicznej ww. robót z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ich jakości i co do jakości zastosowanych wyrobów budowlanych. Organ wskazał, że ocena techniczna winna zawierać informację, czy wykonane roboty budowlane związane z montażem okna połaciowego mogą być przyczyną zalewania w trakcie opadów atmosferycznych pomieszczenia w którym zostało ono zamontowane, czy zastosowano odpowiednie izolacje, czy zastosowano wyroby o należytych właściwościach użytkowych i o odpowiedniej odporności ogniowej, a także wskazywać - w przypadku istnienia nieprawidłowości - jakie ewentualnie roboty budowlane należy wykonać w celu doprowadzenia robót związanych z wykonaniem okna połaciowego do stanu zgodnego z przepisami prawa oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe postanowienie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę okna połaciowego w lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...][...] w [...], wpisanego do rejestru zabytków. Wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z przekazaną przez zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...][...] w [...] korespondencją prowadzoną ze skarżącą, odnośnie wykonywanego na zlecenie Wspólnoty projektu budowlanego dla remontu pokryć dachów w budynkach przy ul. [...][...] i [...]. Skarżąca kwestionowała bowiem, że w dokumentacji projektowanych robót remontowych nie ujęto istniejącego okna połaciowego. Zarządca twierdził natomiast, że okno zamontowane zostało bez wymaganych zgód organu architektoniczno-budowalnego jak też konserwatora zabytków. Nadto, ze znajdującego się w aktach pisma projektanta D. B. z dnia [...] stycznia 2018 r. wynika, że podczas przygotowywania na zlecenie Wspólnoty przedmiotowej dokumentacji, stwierdzono w lokalu skarżącej plamę z wody o szerokości około 160 cm i wysokości 6-8 cm pod oknem połaciowym. W ramach postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził dowody z przesłuchania świadków tj. kierownika robót prowadzonych w 2013 r. polegających na wymianie dachu; właściciela firmy wykonującej te roboty; autora projektu na podstawie którego prowadzono te roboty; przedstawiciela zarządcy budynku; członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej; inspektor nadzoru budowalnego nad robotami prowadzonymi w 2015 r. mającymi na celu usunięcie usterek powstałych podczas robót remontowych z 2013 r.; działającego na zlecenie zarządcy doradcy ds. techniczno-budowlanych. W charakterze strony organ przesłuchał skarżącą E. M. Organ pozyskał także dowody z dokumentów przedłożonych przez zarządcę Wspólnoty dotyczących prac remontowych prowadzonych w 2013 r. i prac z 2015 r. związanych z usunięciem stwierdzonych usterek, jak też dowód z wydanej w 2012 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego remontu dachu. Wykorzystano także dokumentację z toczącego się przed PINB postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...][...], dotyczącą zalewania ściany kolankowej i skosu w lokalu nr [...] w okolicy okna połaciowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa w październiku 2013 r. wykonała remont dachu budynku przy. ul. [...][...], na który uzyskała decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. na wykonanie robót budowlanych przy zabytku. Z przedstawionych dowodów (w tym zeznań świadków) wynika, że przed przystąpieniem do wykonywanego remontu dachu nad mieszkaniem nr [...] nie było okna połaciowego. Prace remontowe objęte powyższymi decyzjami nie obejmowały robót polegających na wstawieniu okna połaciowego. Dopiero w trakcie ich wykonywania skarżąca - jak oświadczyła - zwróciła się do projektanta i inspektora nadzoru z zapytaniem o możliwość wstawienia okna połaciowego w miejscu istniejącego "wymiaru". Projektant wyraził zgodę na wykonanie okna i dokonał zmian autorskich w dokumentacji projektowej (przez wrysowanie przedmiotowego okna na rysunku "Rzut dachu - inwentaryzacja" z opisem "uzupełniono rysunek o brakujące okno"; oraz na rysunku z opisem "remontowane okno - wymiar zgodny z pierwotnym".). Skarżąca oświadczyła także, że przed wstawieniem spornego okna nie uzyskała zgody konserwatora zabytków, natomiast starała się o uzyskanie zgody na jego pozostawienie. Według zeznań właściciela firmy [...] - wykonawcy robót działającego na zlecenie Wspólnoty - projekt budowlany nie przewidywał okna połaciowego, zostało ono wstawione na polecenie skarżącej, która przedstawiła wykonawcy dokumentację z naniesionym na czerwono oknem połaciowym. Na dowód tego, że okno zostało wstawione na życzenie skarżącej, wykonawca przedłożył kopię e-maila o uzgodnieniu typu i zamówieniu okna z dnia [...] listopada 2013 r., kopie faktury na okno z dnia [...] grudnia 2013 r. (nabywca E. M.), kopię aneksu do faktury z gwarancją na okno i jego montaż. Z zeznań aktualnego zarządcy budynku wynika, że w kosztorysie inwentarskim, kosztorysie ofertowym oraz powykonawczym nie było mowy o zakupie i montażu okna przez Wspólnotę. Także z zeznań dwóch członków zarządu Wspólnoty wynika, że dokumentacja projektowa na wymianę dachu nie przewidywała wstawienia okna połaciowego w lokalu nr [...]. M. J. (członek Zarządu Wspólnoty) zeznała, że skarżąca pytała ją o zgodę na wstawienie okna połaciowego i prywatnie, ustnie, taką zgodę jej wyraziła. Kosztorys ofertowy wykonawcy nie obejmował zaś wymiany i montażu okna połaciowego i według jej wiedzy za okno płaciła skarżąca. Wspólnota nie poniosła z tego tytułu kosztów. Zarząd Wspólnoty nie posiada też uchwały w sprawie montażu okna połaciowego w lokalu nr [...]. W 2015 r. pomiędzy Wspólnotą a wykonawcą robót wystąpił spór (także sądowy) co do prawidłowości wykonanych w 2013 r. robót remontowych, który zakończony został ugodą sądową. Po usunięciu wykończenia dachu od strony mieszkania nr [...] stwierdzono bowiem, że nie wykonano całego zakresu umowy dotyczącego wymiany uszkodzonych i spróchniałych elementów konstrukcji dachu - po odsłonięciu okładziny skośnego sufitu w lokalu nr [...], stwierdzono, że wykonawca robót polegających na remoncie dachu nie wykonał wymiany znajdujących się w złym stanie technicznym istniejących elementów więźby dachowej. Przy usunięciu stwierdzonych usterek, w związku z wymianą wskazanych elementów doszło do zdemontowania okna połaciowego i jego ponownego zamontowania. W obrębie okna połaciowego i murłaty wymieniono także pokrycie połaci dachowej. Z wykonania robót sporządzono protokół gwarancyjny z dnia [...] października 2015 r. z którego wynika, że nie obejmowały one wykończenia od strony mieszkania. Zamieszczono w nim także uwagę, o ujawnionych w ostatnich 5 dniach skroplinach skapujących z górnej ramy okna z powierzchni blachy. Nie stwierdzono jednak uszkodzeń dachu, według wykonawcy przyczyną było osadzanie się pary. Z końcem 2016 r. skarżąca zgłosiła występowanie przesiąków w mieszkaniu, w obrębie połączenia ściany kolankowej z połacią dachu na której zlokalizowane jest okno połaciowe. Oględziny wykonane w 2017 r. przez PINB (w ramach równolegle prowadzonego postępowania w sprawie stanu technicznego budynku) jak też przez zarządcę, wykazały końcowo, że po obfitych opadach deszczu następuje wnikanie do mieszkania wody z obszaru połaci dachowej, w obrębie styku ściany kolankowej z dachem. W obszarze pokoju, zalanie widoczne jest od ściany lukarny do osi okna połaciowego. Stwierdzono także zalania na ścianie zewnętrznej pod skosem, pomiędzy oknami. Mając na względzie, że wykonanie robót budowlanych związanych z montażem okna połaciowego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ I instancji podjął postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W celu poszerzenia materiału dowodowego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. PINB nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do 31 lipca 2018 r. oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych związanych z wykonaniem okna połaciowego w lokalu nr [...], pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, p.poż oraz zasadami wiedzy technicznej, zawierającej inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z uzgodnieniem przez konserwatora zabytków w formie prawem przewidzianej. Zdaniem PINB, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestorem robót polegających na wykonaniu okna połaciowego jak też robót poprawkowych polegających na wymianie konstrukcji pod to okno, jest E. M. Wykonawca robót przedłożył bowiem korespondencję ze skarżącą dotyczącą uzgodnienia jakie okno zakupić, fakturę wystawioną na skarżącą jak również gwarancję udzieloną na okres dwóch lat na okno i jego montaż (od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2015 r.). Skarżąca w czerwcu 2015 r. zarzuciła, że drewno z którego wykonano konstrukcję pod okno jest zbutwiałe - a więc w okresie gwarancyjnym. Zgromadzone materiały nie potwierdzają, aby Wspólnota Mieszkaniowa poniosła jakiekolwiek koszty związane z montażem okna połaciowego, czy też robotami poprawkowymi związanymi z tym oknem. Z uwagi na fakt, że każdorazowo zacieki zgłaszane przez skarżącą występują wyłącznie w bezpośredniej bliskości okna połaciowego zdaniem organu, istnieje duże prawdopodobieństwo, że przyczyną tych zacieków jest wadliwy montaż okna połaciowego. Według PINB istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności z prawem i sztuką budowlaną wykonanych robót związanych z montażem okna, co uzasadnia nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. M. podniosła, że adresatem nałożonego obowiązku powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. Po pierwsze dlatego, że to Wspólnota zleciła prace remontowe dachu a działający na jej zlecenie projektant, umieścił w projekcie wpis o możliwości odtworzenia istniejącego kiedyś okna połaciowego. Skoro montaż okna został zaakceptowany przez inspektora nadzoru budowlanego reprezentującego Wspólnotę jako inwestora, należy uznać, że inwestorem robót polegających na remoncie dachu oraz na montażu okna połaciowego jest Wspólnota Mieszkaniowa. Także Wspólnota Mieszkaniowa w 2015 r., była stroną wzywającą wykonawcę do dokonania napraw. W wyniku tych prac, doszło do całkowitego rozebrania więźby dachowej skosu w którym wcześniej zamontowano okno połaciowe, a następnie do ponownego montażu więźby i okna połaciowego. Podczas ponownego montażu pozostawiono to samo skrzydło okienne, natomiast rama (ościeżnica mocowana do dachu) oraz kołnierz okna, zostały wymienione na inne których - jak twierdzi - skarżąca nie zakupiła. Skarżąca oświadczyła w tamtym okresie nie finansowała żadnych prac związanych z demontażem i montażem okna. Naprawy dokonywane były przez Wspólnotę i nadzorowane przez wybranego przez nią inspektora. W obszernych wywodach zażalenia, skarżąca wskazywała także na różne okoliczności związane z robotami budowlanymi wykonywaniami, na zlecenie Wspólnoty, na dachu budynku w okresie od 2015 r. Jej zdaniem mogły być one przyczyną zacieków. W wyniku rozpatrzenia zażalenia DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie reformatoryjne w którym utrzymał sam nakaz sporządzenia ekspertyzy technicznej modyfikując okoliczności mające uzasadniać nałożenie obowiązku oraz okoliczności jakie powinny być wyjaśnione. Organ II instancji w całości podzielił stanowisko PINB co do konieczności nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. DWINB podkreślił, że skorzystanie z art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane uzależnione jest od wykazania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych, stanu technicznego obiektu. W niniejszej sprawie podstawą do zastosowania tego przepisu były uzasadnione wątpliwości co do jakości zastosowanych wyrobów budowlanych oraz jakości wykonanych robót. Postanowienie organu I instancji musiało jednak być uchylone, gdyż żądany zakres oceny technicznej wykracza poza dyspozycję art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Na mocy tego przepisu nie można bowiem żądać inwentaryzacji wykonanych robót oraz uzgodnienia tych robót w formie prawem przewidzianej przez konserwatora zabytków. Zdaniem DWINB, istnieją jednak uzasadnione wątpliwości co do jakości robót i wyrobów dlatego organ zdecydował się orzec merytorycznie. Uzasadnione wątpliwości dotyczą tego, czy okno osadzono w sposób umożliwiający przedostanie się wód opadowych przez obróbki wokół okna, czy zastosowano odpowiednie izolacje, czy zastosowano wyroby o należytych właściwościach użytkowych i o odpowiedniej odporności ogniowej a także w związku z brakiem możliwości ustalenia przyczyny zalewania ściany kolankowej i skosu w okolicy okna połaciowego oraz brakiem możliwości sprawdzenia wzrokowo powyższego przez inspektora nadzoru budowlanego podczas oględzin ( bez demontażu okładziny skosu i ściany wewnątrz mieszkania i sprawdzenia zastosowanych izolacji oraz obróbek). Odnosząc się do argumentów zażalenia organ stwierdził, że prawidłowo jako adresata obowiązku wskazano skarżącą. Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że inwestorem robót polegających na wykonaniu okna połaciowego, jak również robót poprawkowych polegających na wymianie konstrukcji pod to okno, jest skarżąca. Wykonawca przedłożył w tym zakresie stosowną korespondencję ze skarżącą. Bycie inwestorem potwierdzają również zeznania świadków. Z dowodów nie wynika, aby Wspólnota ponosiła jakiekolwiek koszty związane z robotami przy oknie. Organ podkreślił, że wykonanie okna połaciowego należy traktować jako przebudowę która ze względu na wpis budynku do rejestru zabytków wymagała pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości brak pozwolenia na budowę. Samowolnie wykonana przebudowa obiektu budowlanego podlega zaś postępowaniu naprawczemu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Dla ustalenia jakie roboty budowalne należy wykonać dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem niezbędna jest ocena techniczna, gdyż organ nie ma możliwości wykonania odkrywek w celu sprawdzenia jakości robót i wyrobów budowlanych. W skardze na powyższe postanowienie E. M. zarzuciła naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędne przyjęcie, że to ona jest podmiotem na który należy nałożyć obowiązek dostarczenia oceny technicznej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że obowiązek ten winien być nałożony na zarządcę obiektu budowlanego lub innych uczestników procesu budowlanego - jak kierownik robót, inspektor nadzoru budowlanego. Skarżąca nie zakupiła bowiem ani nie montowała okna połaciowego. Zakupił je i zamontował wykonawca robót na rzecz którego działał kierownik robot z akceptacją inspektora nadzoru budowlanego. Wskazując na powyższe E. M. wniosła o uchylenie postanowienia I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując postawione zarzuty skarżącą wskazała, że roboty budowalne w ramach których wymieniono okno połaciowe zostały wykonane w ramach inwestycji przebudowy dachu i w związku z tym uczestniczył w nich wykonawca działający na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej. Wykonawcę w procesie budowlanym reprezentował kierownik budowy oraz inspektor nadzoru budowlanego działający w imieniu inwestora - Wspólnoty Mieszkaniowej. W świetle tych okoliczności skarżąca uważa, że nie zakupiła ani nie zamontowała okna połaciowego, gdyż zostało ono zakupione przez wykonawcę. W takiej sytuacji nie dysponuje żadnymi dokumentami, certyfikatami i atestami które znajdują się u wskazanych uczestników procesu budowlanego. Z tych względów uważa, że podmiotem zobowiązanym do wykonania oceny technicznej powinien być podmiot będący w posiadaniu dokumentacji dotyczącej użytego materiału budowlanego tj. okna. Skarżąca zawnioskowała także o uchylenie postanowienia z tego względu, że zostało ono przesłane drogą elektroniczną a opatrzony podpis dla profilu e-PUAP ma status "nieprawidłowy". Brak podpisu osoby upoważnionej oznacza, że nie doręczono jej postanowienia lecz jego projekt. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutu braku podpisu na przesłanym do skarżącej dokumencie organ wskazał, że w systemie dostępnym organowi, oraz na wydrukach potwierdzających wysyłkę postanowienia (które doręczono poprzez platformę e-PUAP), podpis widnieje jako prawidłowy (zał. do ww. postanowienia, pozycja nr 6). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej DWINB), którym po uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej PINB) orzeczono o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia - w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - oceny technicznej samowolnych robót budowalnych związanych z wykonaniem okna połaciowego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...][...] w [...], z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do ich jakości i co do jakości zastosowanych wyrobów budowlanych. Dokonując oceny zaskarżonego aktu, odnotować najpierw należy, że postanowienie to wydane zostało w toku i na potrzeby postępowania prowadzonego przez PINB na postawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, w sprawie wykonania robót polegających na montażu okna połaciowego bez pozwolenia na budowę. Wskazać dalej trzeba, że stosownie do art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Regulacja ta umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji (np. o stanie technicznym obiektu budowlanego), które to ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Nałożenie omawianego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego. Ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego, stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i - w konsekwencji - narażenia strony na odpowiednie koszty. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania prawa budowlanego. Oznacza to z jednej strony uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia np. oceny technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nałożenie na skarżącą, w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia oceny technicznej robót polegających na montażu okna połaciowego nastąpiło bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez należytej oceny wszystkich zgromadzonych dotychczas w sprawie dowodów mogących mieć znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia. Z motywów zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy uznał, iż istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wykonanych przy montażu okna połaciowego oraz co jakości zastosowanych wyrobów budowlanych, co wypełniać ma dyspozycję art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wyjaśnił DWINB wątpliwości te dotyczą tego, czy okno połaciowe osadzono w sposób uniemożliwiający przedostawania się wód opadowych przez obróbki wokół okna, czy zastosowano odpowiednie izolacje, czy zastosowano wyroby o należytych właściwościach użytkowych i o odpowiedniej odporności ogniowej. Jak wyjaśniono, wątpliwości te wynikają z braku możliwości ustalenia przyczyny zalewania ściany kolankowej i skosu w okolicy okna połaciowego i braku możliwości sprawdzenia powyższego wzrokowo przez inspektora nadzoru budowlanego podczas oględzin. Oznacza to, że pozyskanie przedmiotowej opinii konieczne jest dla ustalenia przyczyny ( i wyjaśnienia wątpliwości) co do zalewania ściany kolankowej i skosu w okolicy okna połaciowego w lokalu skarżącej. Zauważyć jednak należy, że kwestia owego zalewania badana jest w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez PINB a dotyczącym stanu technicznego budynku, w tym, w zakresie zalewania ściany kolankowej i skosu w mieszkaniu nr [...] - co wprost wskazano w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem przedmiotowa ocena ma służyć usunięciu wątpliwości co o jakości wykonanych robót budowlanych w związku z zalewaniem tej części budynku, to potrzeba uzyskania takiej opinii - w kontekście przesłanek z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego - powinna być rozważana w toku postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku a nie w postępowaniu dotyczącym wykonania okna połaciowego bez pozwolenia na budowę. Z argumentów organu wynika bowiem, że uzyskanie przedmiotowej opinii służyć ma w istocie wyjaśnieniu wątpliwości które organ powziął w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku, poszukując przyczyny zalewania pomieszczenia skarżącej. Organ nie przedstawił natomiast żadnych innych argumentów uzasadniających wątpliwości (o charakterze kwalifikowanym), co do jakości wykonanych robót polegających ma montażu okna, czy też jakości użytych wyrobów. Podkreślić zatem należy, że skorzystanie z regulacji zawartej w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca do usunięcia ewentualnych wątpliwości. Nadzór budowlany jest bowiem fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady, ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty wyjaśnienia wątpliwości, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (vide: wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 192/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 351/07, dostępne na stronie htps://cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w wydanych rozstrzygnięciach nie wykazały, ażeby w przedmiotowej sprawie zaistniała ustawowa przesłanka w postaci uzasadnionych wątpliwości których organy nie są w stanie za pomocą własnej wiedzy i środków rozstrzygnąć. Zdaniem Sądu pracownicy organu nadzoru budowlanego posiadają wiadomości specjalne pozwalające im we własnym zakresie na ocenę, czy roboty związane z montażem niewielkiego okna - w tym jego osadzenie, wykonania obróbek i izolacji - zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami. W niniejszej sprawie nie zaistniała wyjątkowa sytuacja, która uniemożliwiałaby organom przeprowadzenie oceny wykonanych robót na potrzeby postępowania w ramach którego podjęto niniejsze postanowienie. Organy nie wykazały także, aby zbadanie jakości użytych wyrobów wymagało wykonania opinii technicznej. W tym zakresie PINB mógł wezwać do przedłożenia odpowiednich dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowalnymi które wyjaśniłaby kwestię jakości użytych wyrobów budowlanych (np. odpowiednich certyfikatów czy atestów). Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak aby uprawnienie to zostało wykorzystane. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że wskazując na fakt zalewania pomieszczenia w lokalu skarżącej jako na uzasadnienie wątpliwości dotyczących jakości wykonanych robót i użytych materiałów, organy nie wykazały, że istnieje związek pomiędzy tym zalewaniem a wykonanymi w 2013 r. robotami polegającymi na samowolnym montażu okna. Organ II instancji nie odniósł się do zarzutów zażalenia w których skarżąca wykazywała, że przyczyną przecieków w jej lokalu mogą być inne roboty budowlane związane z remontem dachu, szczegółowo przez nią opisane. W szczególności organ ten pominął podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że przecieki te nie występowały bezpośrednio po montażu przedmiotowego okna (w 2013r.), ale pojawiły się dopiero po wykonaniu demontażu i montażu przedmiotowego okna (w 2015 r.), co okazało się konieczne podczas prac reklamacyjnych w związku z nienależytym wywiązaniem się z umowy o remont dachu zawartej w 2013 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową. Również organ I instancji – uzasadniając nałożony obowiązek wątpliwościami związanymi z przeciekami - nie badał (a w konsekwencji nie ocenił), czy istnieje związek pomiędzy przeciekami a samowolnym montażem okna w 2013 r. pomimo, że posiadał wiedzę, że w 2015 r. dokonano demontażu tego okna. Tym samym także wskazane przez organy uzasadnienie nie może być uznane za wystarczające dla nałożenia w obecnym postępowaniu przedmiotowego obowiązku. Pominięcie powyższych okoliczności ma także znaczenie dla oceny prawidłowości ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania opinii technicznej. W związku z powyższym zauważyć należy, że skarżąca konsekwentnie twierdziła, że adresatem przedmiotowego obowiązku nie powinna być ona lecz Wspólnota Mieszkaniowa. Organ II instancji podzielił zaś stanowisko PINB uznając, że E. M. prawidłowo wskazana została jako adresatka spornego nakazu. Zdaniem organów jest ona bowiem inwestorem robót polegających na montażu okna połaciowego oraz robót poprawkowych polegających na wymianie konstrukcji pod to okno. Organy obu instancji wykonanie przedmiotowego okna zakwalifikowały jako przebudowę obiektu budowlanego, która podlega postępowaniu naprawczemu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Nie kwestionując co do zasady tego stanowiska, stwierdzić jednak należy, że dokonując takiej oceny organy pominęły istotne okoliczności wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mające również znaczenie dla oceny adresata przedmiotowego nakazu. Poza oceną organów pozostało bowiem, że przedmiotowe okno połaciowe wykonane zostało w toku prac prowadzonych przez Wspólnotę Mieszkaniową na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robot budowlanych polegających na remoncie dachu. Co więcej, z zebranych dowodów wynika, że okno to zostało w ramach poprawek autorskich naniesione przez autora projektu budowlanego na rysunku projektu budowlanego (fakt dokonania zmian w projekcie potwierdził sam jego autor). Pomimo tych bezspornych okoliczności DWINB nie rozważył (podobnie jak PINB), czy wykonanie przedmiotowego okna nastąpiło przed zakończeniem procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i czy należy je kwalifikować jako odstępstwo od projektu budowlanego. W dalszej kolejności organ nie dokonał też oceny, czy są to odstępstwa istotne czy też nieistotne. Organy nie odniosły się także do zarzutów skarżącej, która twierdziła, że to nie ona zleciła wykonanie prac naprawczych (w ramach usuwania usterek) w wyniku których doszło w późniejszym okresie do demontażu okna i nie finansowała żadnych prac naprawczych. Powyższe okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż rzutują na ocenę co do osoby inwestora spornych robót budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez inwestora, w rozumieniu art. 17 i art. 18 ustawy Prawo budowlane rozumie się bowiem osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2949/16). Inwestorem jest zawsze podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, a który następnie będzie adresatem wydanej w tym przedmiocie decyzji. Jest też on niewątpliwie uczestnikiem procesu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16). Ustalenie zatem, że wykonanie spornego okna miało miejsce w toku robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę, jeszcze przed ich zakończeniem (a następnie przyjęte zostało bez zastrzeżeń przez Wspólnotę i właściwy organ) nakazuje ocenić, czy stanowiło ono odstępstwa od pozwolenia na budowę, co podważać może skutecznie ocenę organów co do tego, że inwestorem robót polegających na wstawieniu okna połaciowego jest skarżąca a nie podmiot który uzyskał pozwolenie na budowę. Powyższe okoliczności powinny być zatem zbadane i ocenione przez właściwy organ. Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 15 k.p.a. i działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 w związku z art. 210 § 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia przez sąd skargi, skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw o zwrot których wystąpiono do chwili zamknięcia rozprawy. Do tej chwili jedyny wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania zawarty został w skardze. W tej sytuacji Sąd uznał, że na koszty te składają się zgodnie z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. poniesione przez stronę koszty sądowe obejmujące wpis od skargi w wysokości 100 zł.