II SA/Wr 7/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr. ) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi M.Cz. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...], podjętym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, D, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu stwierdził, że odwołanie M,Cz, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., Nr [...], nakazującej T. i M.P. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę zamontowanych rur spustowych o przekroju 80 mm na rury spustowe o średnicy min. 100 mm , zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.. W uzasadnieniu organ wskazał, że powołana decyzja z dnia [...]r., Nr [...] została doręczona M.Cz. w dniu 25 października 2010r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. W konsekwencji organ uznał, że 14-dniowy termin na skuteczne zaskarżenie decyzji organu l instancji upłynął w dniu 8 listopada 2010r., natomiast odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez stronę osobiście w siedzibie organu l instancji w dniu 10 listopada 2010r.. W związku z tym wnoszący odwołanie od w/w decyzję organu l instancji nie zachował wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym został prawidłowo pouczony przez organ l instancji, a tym samym odwołanie nie może zostać rozpoznane. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M.Cz. domagając się jego uchylenia w całości oraz przywrócenia sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając skargę podniósł, że w 24 kwietnia 2008r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. o samowoli budowlanej realizowanej na budynku mieszkalnym, dwurodzinnym przy ul. [...] nr [...] we W., który to budynek stanowi współwłasność skarżącego i T.P. w udziale po 50%. W kwietniu 2008r. T.P. bez jakichkolwiek uzgodnień ze skarżącym rozpoczęła remont dachu nad w/w budynkiem oraz przebudowę (połączoną z nadbudową) trzonu kominowego. Trzon kominowy ma przewody spalinowe i wentylacyjne dla lokali mieszkalnych na parterze i piętrze budynku. Pani P. zamierzonych robót remontowych na w/w budynku nie zgłosiła w Urzędzie Miejskim we W., ani też nie uzyskała z w/w Urzędu pozwolenia na budowę dotyczącego rozbiórki części trzonu kominowego (od posadzki znaczną ponad kalenicę połaci dachu), jak też jego przebudowy, połączonej dodatkowo ze znaczną nadbudową. Technologia wykonanych robót dekarskich charakteryzowała się istotnym dodatkowym obciążeniem istniejącej (w poważnym stopniu wyeksploatowanej) "starej, drewnianej konstrukcji nośnej stromych połaci dachowych. Zdaniem skarżącego istniejące elementy drewnianej konstrukcji dachu należało przed przystąpieniem do wymiany pokrycia połaci zinwentaryzować, a następnie obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi określić ich nośność. Takie sprawdzenie statyczno-wytrzymałościowe konstrukcji w formie orzeczenia technicznego mógł sporządzić uprawniony inżynier konstrukcji budowlanych, zarejestrowany w D. Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa. Tego Pani P. nie dokonała. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że wykonana przebudowa i nadbudowa trzonu kominowego (wspólnego dla obu lokali mieszkalnych w budynku) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto skarżący podniósł, że podczas realizacji robót na przedmiotowym budynku w miesiącach kwietniu, maju i czerwcu 2008r. osobiście stwierdził, że wykonywane one były przez zupełnie przypadkowe ekipy, bez nadzoru sprawowanego przez osobę z odpowiednimi kwalifikacjami. Tak realizowane roboty dekarskie nie gwarantują ich rzetelności, ani ich trwałości w okresie eksploatacyjnym. Natomiast niezgodnie ze sztuką budowlaną wykonywane roboty murarskie związane z trzonem kominowym stwarzają poważne zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców w/w budynku. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że w dniu 25 października 2010r. na jego adres listem poleconym nadeszła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...]r., Nr [...]. Zbieg okoliczności sprawił, że w okresie kiedy ów list polecony z decyzją dotarł na adres skarżącego, skarżący przebywał od 24 do 30 października 2010r. poza swoim miejscem zamieszkania, uczestnicząc w Warszawie w obowiązkowym szkoleniu p. pożarowym. Przesyłkę tę odebrała w dniu 25 października 2010r. była małżonka, która nie zamieszkuje ze skarżącym, lecz w czasie jego nieobecności opiekowała się psem. Wynika to z faktu, że skarżący zamieszkuję sam i nikt inny nie ma kluczy od jego mieszkania. Wprawdzie była żona skarżącego pokwitowała odbiór w/w listu poleconego, lecz zapomniała o tym powiadomić skarżącego, wyjeżdżając zaraz do Ł. po powrocie skarżącego z W.. Do W. z Ł. była małżonka wróciła w dniu 9 listopada 2010r. w godzinach wieczornych i wtedy powiadomiła skarżącego o odebranym liście poleconym od PINB dla miasta W.. Odwołanie od decyzji Nr [...] skarżący złożył osobiście w dniu 10 listopada 2010r.. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia, skarżący wniósł powołując się na ciężar gatunkowy przedstawionej sprawy - samowoli budowlanej – której skutki mogą być przyczyną poważnego zagrożenia zdrowia lub nawet życia skarżącego - o umożliwienie zapoznania się z treścią ekspertyzy technicznej p. mgr inż. G.F. i złożenia do niej uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna /postanowienie/ jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej /postanowienia/ przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego /lit. b/ i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /lit. c/. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej "k.p.a.". Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ orzekający, Sąd doszedł do przekonania, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Artykuł ten nakłada zatem na organ odwoławczy obowiązek podjęcia w postępowaniu wstępnym czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w zachowaniem terminu. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]r., Nr [...], nakazującej T. i M.P. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z wymianą pokrycia dachowego budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wymianę zamontowanych rur spustowych o przekroju 80 mm na rury spustowe o średnicy min. 100 mm w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził ogólnie, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 25 października 2010r., o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. W konsekwencji organ uznał, że 14-dniowy termin na skuteczne zaskarżenie decyzji organu l instancji upłynął w dniu 8 listopada 2010r., natomiast odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez stronę osobiście w siedzibie organu l instancji w dniu 10 listopada 2010r.. Istotne jest w niniejszej sprawie to, że tak w odwołaniu jak i skardze M.Cz. podnosi, że w lokalu mieszkalnym nr 1 budynku przy ul. [...] we W. zamieszkuje sam. Wyjaśnia przy tym, że w okresie kiedy list polecony zawierający opisaną wyżej decyzję organu I instancji dotarł na adres zamieszkania skarżącego, tj. w dniu 25 października 2010r., w tym czasie, bo w okresie od 24 do 30 października 2010r. przebywał poza miejscem swego zamieszkania, biorąc udział w szkoleniu p.pożarowym w W.. Przedmiotową przesyłkę odebrała natomiast jego była żona, która przebywała w Jego mieszkaniu - w czasie nieobecności skarżącego - z racji opiekowania się psem. Skarżący podkreślił przy tym, że Jego była żona nie zamieszkuje ze skarżącym. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Zasadą jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy - osobiście /art. 42 § 1 k.p.a./. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania /art. 43 k.p.a./. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. /sygn. akt II OSK 158/09, publ. LEX nr 597329/ dla skutecznego uznania doręczenia w rozumieniu art. 43 k.p.a. koniecznym jest, aby osoba która odbierze przesyłkę od doręczyciela i podejmie się jej oddania "zamieszkiwała" z adresatem. Istotne jest w sprawie, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji nie zostało zaznaczone /wypełnione/ - której z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. decyzja ta została doręczona, tj. czy dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Stwierdzenie zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przedmiotowa przesyłka doręczona została M.Cz., wskazywać mogłoby, że przesyłkę doręczono w/w osobiście, czemu zaś przeczy znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru. W okolicznościach niniejszej sprawy, fakt pokwitowania odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji przez żonę skarżącego, przy braku adnotacji doręczającego przesyłkę potwierdzającej, że odbierająca pismo jest domownikiem, nie uprawniał organu odwoławczego do przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego. Domniemanie doręczenia pisma adresatowi powstaje bowiem tylko wówczas, gdy jest pewne, że pismo zostało wręczone jednej z osób wymienionych w przepisie art. 43 k.p.a.. Rolą organów administracji publicznej jest również wyegzekwowanie, by przesyłki doręczone adresatom za zwrotnym poświadczeniem odbioru na odwrocie dowodu doręczenia były szczegółowo i prawidłowo wypełniane. Z dokumentu tego musi jednoznacznie wynikać, w jaki sposób przesyłka została doręczona. W przeciwnym razie doręczenie nie może zostać uznane za skuteczne. W przypadku wadliwie i niejednoznacznie wypełnionego potwierdzenia odbioru, to organy administracji publicznej muszą wykazać, że doręczenie zastępcze zostało skutecznie dokonane. Powyższe ustalenia świadczą zatem o niewyjaśnieniu, a tym samym nie rozważeniu przez organ odwoławczy kwestii skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Wątpliwości dotyczące skutecznego doręczenia M.Cz. decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...]r., Nr [...] i brak ich wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowi niewątpliwie naruszenie wskazanych we wstępie przepisów, jak i art. 107 § 3 k.p.a. , a w konsekwencji naruszenie art. 134 k.p.a.. Stosownie bowiem do przepisu art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część postanowienia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część postanowienia. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. /zasada udzielania informacji/, art. 7 k.p.a. /zasada wyjaśnienia stanu faktycznego/, art. 11 k.p.a. /zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy/. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodnie z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania /wyrok NSA z dnia 19 października 1993 r., V SA 250/9, publ. ONSA 1994/2/84/. W okolicznościach niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organ II instancji, że mamy do czynienia z doręczeniem zastępczym o jakim mowa w art. 43 k.p.a.. Tym samym należało stwierdzić, że organ nie wykazał, że miało miejsce skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji, a w konsekwencji, że można było stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Podjęcie zaś takiego rozstrzygnięcia narusza w/w przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zauważyć należy, że w odwołaniu w jego końcowej części skarżący wniósł o przywrócenie terminu, wprawdzie cyt. "umożliwiającego zapoznania się z ekspertyzą", jednakże z uwagi na przepis art. 9 k.p.a. organ odwoławczy winien był kwestię tę ze skarżącym wyjaśnić. Zgodnie bowiem z tym przepisem, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasada ta oznacza, że jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro w piśmie skarżącego zatytułowanym odwołanie, zawarta jest także treść wskazująca na wniosek o przywrócenia terminu, to rzeczą organu było wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W konsekwencji wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, jak i to, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania będzie wadliwe wówczas, gdy zostanie wydane przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania /por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 408/09, publ. LEX nr 595368/ Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej ustawy