II SA/Wr 7/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody D. z dnia .... w przedmiocie przeniesienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta K. decyzją z dnia ...., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., w skrócie u.p.b.) i sprostowaną postanowieniem z dnia ...., przeniósł z dotychczasowego inwestora M.S. (dalej jako odwołująca) na rzecz J. S. (dalej jako strona lub skarżący) swoją decyzję z dnia ..... zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą odwołującej pozwolenia na budowę w postaci budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego w L., przy ul. S.. Organ I instancji wskazał, że mając na uwadze treści art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie k.p.a.), odstąpił od uzasadnienia decyzji, gdyż w całości uwzględnia ona wniosek. W odwołaniu od powyższej decyzji odwołująca wskazała, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 40 u.p.b., gdyż jako współwłaścicielka nieruchomości (nieruchomość została zakupiona w czasie trwania wspólności majątkowej) nie wydała zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. Nadto podniosła, że w dniu 20 lipca 2009 r. złożyła przed notariuszem oświadczenie o odwołaniu pełnomocnictwa udzielonego skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2006 r., a dotyczącego rozporządzenia ww. nieruchomością. W piśmie z dnia 19 października 2011 r. skarżący wskazał, że w dniu 23 kwietnia 2003 r. zawarł z odwołującą umowę wyłączającą majątkową wspólność ustawową, a w dniu 1 sierpnia 2004 r. podpisali umowę użyczenia przedmiotowej nieruchomości (będącej własnością skarżącego), dzięki temu odwołująca mogła wystąpić o wydanie na jej rzecz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu jej pozwolenia na budowę na tej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po jej uzyskaniu wspólnie rozpoczęli budowę, która jednak wskutek orzeczonej separacji została przerwana w 2006 r. Strona podkreśliła, że w dniu 5 kwietnia 2007 r. zawarła z odwołującą umowę o częściowym podziale majątku wspólnego, na podstawie której dokonali m.in. rozliczeń nakładów finansowych poniesionych przez odwołującą na przedmiotową nieruchomość położoną w Lądku Zdrój i zawarto w umowie oświadczenie, że małżonkowie nie są względem siebie zobowiązani do innych spłat ani dopłat i nie będą zgłaszać wobec siebie w przyszłości żadnych roszczeń. Skarżący zaznaczył, że w dniu 18 maja 2007 r. złożył wniosek o przeniesienia pozwolenia na budowę na swoją rzecz, jednak z uwagi na fakt, że pojawiała się szansa na "uratowanie ich małżeństwa" świadomie nie dopełnił obowiązku złożenia wymaganych do wniosku dokumentów i Starosta K. decyzją z dnia ...., odmówił wówczas uwzględnienia wniosku. Strona dodała, że w 2009 r. orzeczony został ich rozwód, a ona kontynuowała przedmiotową budowę i w sytuacji gdy już ją zakończyła to wystąpiła do Starosty K. o wydanie decyzji, przedkładając wymagane dokumenty, w tym m.in. zgodę odwołującej na przeniesienie pozwolenia na budowę. Skarżący poinformował, że w dniu 6 września 2011 r. złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy użyczenia odwołującej przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda D. decyzją z dnia ...., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zd. drugie k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując w uzasadnieniu, że w chwili orzekania dotychczasowy inwestor, czyli odwołująca, nie wyraziła zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę. Podkreślił, że z art. 40 ust. 1 u.p.b. wynika, że w przypadku przeniesienia pozwolenia na budowę konieczne jest występowanie trzech elementów, jakimi są: zgoda stron (przenoszącej i przyjmującej), przyjęcie wszystkich warunków zawartych w decyzji przez stronę przyjmującą oraz złożenie oświadczenia o posiadanym przez nią prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego wyrażenie zgody na przeniesienie decyzji jest elementem stanu faktycznego, którego istnienie winien ustalić organ administracji, prowadzący w tym zakresie postępowanie, a ponadto stan prawny i stan faktyczny ocenia organ na moment wydania przez siebie decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zauważył także, iż osoba uprawiona, w świetle obowiązujących przepisów prawa, może skutecznie cofnąć swoją zgodę poprzez jakąkolwiek czynność, z której wynikać będzie jej cofnięcie lub jej brak na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu. Cofnięcie to jest możliwe do momentu, kiedy decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu stanie się ostateczna. W świetle powyższego bez znaczenia – zdaniem organu II instancji – pozostaje fakt, że do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę skarżący dołączył oświadczenie odowłującej, w którym wyrażała ona zgodę na to przeniesienie, gdyż zgoda ta w postępowaniu odwoławczym została skutecznie cofnięta, a zatem w momencie orzekania przez organ II instancji nie było zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie pozwolenia na budowę. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o "ponowne rozpatrzenie sprawy i pozytywne rozpoznanie jego wniosku" . Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2012 r. przywołał swoją wcześniejszą argumentację (zawartą w piśmie z dnia 19 października 2011 r.) podkreślając nadto, że odwołująca świadomie zataiła w swoim odwołaniu fakt, iż nastąpił podział ich majątku wspólnego, że dokonano wzajemnych rozliczeń finansowych oraz to, że w rzeczywistości od początku to tylko on zajmował się budową realizowaną na przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczył, że z uwagi na rozwiązanie umowy użyczenia odwołująca nie dysponuje żadnym prawem do nieruchomości położonej w L.. Wskazał ponadto, że kontynuował budowę i następnie złożył wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę bowiem był pewien, że dokonał z odwołującą wiążących ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Obowiązkiem organu II instancji było ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji Starosty K. pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, przy uwzględnieniu zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą pozwala stworzyć jej rzeczywisty obraz, a w efekcie końcowym zastosować odpowiedni przepis prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie na podstawie przepisów prawa (prawidłowo stosowanego) jest bowiem możliwe tylko wtedy gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Należyte zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej ma zaś zapewnić dyrektywa proceduralna zawarta w art. 77 k.p.a., według której organ prowadzący postępowanie obowiązany jest podjąć ciąg czynności mających na celu zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co powinno ostatecznie znaleźć w uzasadnieniu decyzji. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że powyższe wymogi nie zostały spełnione, co prowadzić musiało do stwierdzenia, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 77 i 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie doszło również do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania jakie toczyło się w niniejszej sprawie była kwestia przeniesienia przez Starostę K. z dotychczasowego inwestora na rzecz skarżącego swojej decyzji z dnia ...., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej odwołującej pozwolenia na budowę w postaci budowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zlokalizowanego w L.. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.p.b. organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 przywołanej ustawy, jest obowiązany przenieść tę decyzję na innego inwestora, jeżeli dotychczasowy wyraża na to zgodę, zaś nowy inwestor przyjmuje warunki zawarte w pozwoleniu na budowę i wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika, że jednym z podstawowych warunków przeniesienia pozwolenia na budowę na inną osobę niż ta, która to pozwolenie uzyskała, jest zgoda osoby na rzecz której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie na etapie postępowania odwoławczego okazało się, że dotychczasowy inwestor nie wyrażała zgody na przeniesienie ww. decyzji na rzecz skarżącego. Z kolei w złożonym przez skarżącego wniosku z dnia 16 września 2011r. o przeniesienie decyzji znajduje się oświadczenie o wyrażeniu zgody na to przeniesienie podpisane rzekomo przez odwołującą. Organ II instancji w ogóle nie rozważając tej sprzeczności i dodatkowo błędnie przyjmując, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji odwołująca cofa swoją zgodę na przeniesienie przedmiotowej decyzji, postępowanie w sprawie (jako bezprzedmiotowe) umorzył. W rzeczywistości w odwołaniu poinformowano jedynie, że w dniu 20 lipca 2009 r. zostało złożone przed notariuszem oświadczenie o odwołaniu pełnomocnictwa udzielonego skarżącemu z dnia 22 sierpnia 2006 r., a dotyczącego rozporządzenia ww. nieruchomością. Odwołująca zwróciła nadto organowi II instancji uwagę na fakt, że skarżący nie otrzymał od niej zgody na przeniesienie ww. decyzji. W tej sytuacji rolą organu było wyczerpujące wyjaśnienie zaistniałej rozbieżności (w tym nawet zawieszenie postępowania, gdyby okazało się, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ lub sąd) albowiem fakt istnienia zgody dotychczasowego inwestora na przeniesienie decyzji lub jej brak ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy przy tym, że błędne jest stanowisko organu II instancji wskazujące, że zgoda pierwotnego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę na przeniesienie tej decyzji na nabywcę jest tylko i wyłącznie faktem, i w związku z tym może być swobodnie oraz bez ograniczeń cofana w każdym czasie. Tymczasem w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1042/06, LEX nr 366751) i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zgoda taka jest z punktu widzenia jurydycznego jednostronną czynnością prawną, dokonywaną przez złożenie stosownego oświadczenia. Jest to oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, tj. stanowi ujawniony, uzewnętrzniony zamiar wywołania określonych skutków prawnych i stosować się winno do niego przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli, w szczególności w zakresie dopuszczalności i prawnych form odwołania tak złożonego oświadczenia, a co równie istotne rozstrzyganie kwestii spornych w tej materii należy do kompetencji sądów powszechnych. Na zakończenie zarzucić należy organowi II instancji również i to, iż w ustalonym stanie faktycznym podjął wadliwe orzeczenie uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie w sprawie, w sytuacji gdy rzekomy brak zgody na przeniesienie decyzji (wydanej na podstawie art. 28 u.p.b.) obligował organ nie tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji ale i do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. decyzji o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zatem w sposób istotny narusza art. 138 § 1 pkt 2 zd. drugie w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jedynie na marginesie rozważań wskazań warto, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezsprzecznie zgoda dotychczasowego inwestora na przeniesienie przedmiotowej decyzji na rzecz skarżącego stanowiła jedną z trzech ustawowych przesłanek koniecznych do uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia, ale zgoda ta nie jest immanentną częścią materialnego stosunku prawnego istniejącego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji ewentualny brak tej zgody nie implikuje do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, ale jedynie do wydania negatywnego dla wnioskodawcy orzeczenia. Uznając zaskarżoną decyzję za nieodpowiadającą przepisom prawa należało ją uchylić otwierając tym samym organowi II instancji drogę do wyjaśnienia wszystkich poruszonych w sprawie kwestii i załatwienia sprawy zgodnie z mającymi w niej zastosowanie przepisami. W szczególności rolą organu będzie weryfikacja zaistniałej rozbieżności dotyczącej kwestii istnienia czy braku zgody odwołującej na przeniesienie przedmiotowej decyzji w toku postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c u.p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o tym, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonane znajduje uzasadnienie w art. 152 u.p.p.s.a., zaś o kosztach nie orzeczono zważywszy na brak w tym kierunku wniosku skarżącego.