II SA/Wr 701/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2006r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji czterech cielętników na indyczniki oraz budowy wychowalni piskląt I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 740 zł /siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy L. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./, a ponadto ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...]r. /Dz.Urzęd.Woj. Dln. Nr Nr 250, poz. 3505/, odmówił M. W. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji czterech istniejących cielętników na indyczniki /[...] sztuk/ oraz budowie wychowalni piskląt /[...] sztuk/ przewidzianej do realizacji w miejscowości R. na nieruchomości oznaczonej nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ przedstawił stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim czynności procesowe, w tym czynności orzecznicze, dotychczas podjęte w sprawie, a następnie wyjaśnił, że przedmiotowa działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. przeznaczona jest pod lokalizację nieuciążliwej zabudowy usługowej lub produkcyjno - składowej (działalności komercyjnej z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej na terenie dawnej fermy - dz. nr [...] ( symbol bilansowy w planie 09 U/P.MN - § 35 pkt 1). Zgodnie z ustaleniami ogólnymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 3 pkt. 4 w ustaleniach funkcjonalno -przestrzennych dla terenów zainwestowania wiejskiego, ustala się: nie dopuszcza się lokalizacji dużych obiektów hodowlanych, produkcyjnych itp. oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Przedmiotowa inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 179, poz. 1490 ). Organ orzekający stwierdził ponadto, że w związku z powyższym wydanie pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie, byłoby niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. i z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi warunek zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L . Wynika stąd, że inwestycja, która polega na budowie wychowalni piskląt ([...] sztuk ) i modernizacji czterech cielętników na indyczniki ([...] sztuk ) jest inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko i nie może być realizowana na terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod nieuciążliwą zabudowę usługową lub produkcyjno –składową. W raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedmiotowej inwestycji wykazana jest hodowla w ilości [...] sztuk x 4, natomiast ominięta jest wychowalnia piskląt w ilości [...] sztuk. W raporcie stwierdza się, że "w najbliższym sąsiedztwie nie znajdują się obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej". Jest to nieprawdą, bowiem istniejący w części północnej zespół pałacowo - folwarczny ( dz. nr [...]) jest objęty ochroną konserwatorską. Odnośnie lokalizacji zabudowy mieszkalnej w raporcie stwierdza się, że "najbliższa zabudowa mieszkaniowa występuje po północnej stronie w postaci dawnego gospodarstwa rolnego ( byłego PGR ), w odległości 20 m od granic działki [...] i około 120 m od posadowienia obiektów chowu indyków (indyczników). Natomiast po stronie wschodniej znajdują się dwa budynki mieszkalne w odległości około 80 m od posadowienia obiektów chowu indyków ( ul. W. nr [...] i [...] ), w tym jedna działka o nr [...] ( budynek mieszkalny ul. W. [...] ) w odległości około 15 m od działki [...] i druga działka o nr [...] ( budynek mieszkalny ul. W. nr [...] ) w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. W związku z powyższym zasadna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wychowalni piskląt ([...] sztuk) i modernizacji czterech istniejących cielętników na indyczniki ([...] sztuk). Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował M. W., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego P. W. z Kancelarii Radców Prawnych A s.c we W . Pełnomocnik zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego i procesowego w sposób skonkretyzowany w uzasadnieniu odwołania, wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w trybie art. 132 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając wniosek pełnomocnik M. W. zwrócił uwagę, że Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] uzgodnił w zakresie ochrony środowiska warunki przedmiotowej zabudowy, a następnie zarzucił, że niczym nieuzasadnione jest podważenie przez organ I instancji wniosków z opinii biegłego "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w zakresie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu)". Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 75.§ 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Organowi administracyjnemu prowadzącemu postępowanie przyznane jest prawo swobodnej oceny dowodów, niemniej jednak wyniki tej oceny organu powinny być zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. W szczególności w tymże właśnie uzasadnieniu powinien wskazać okoliczności które uznał za udowodnione, okoliczności którym odmówił mocy dowodowej ze wskazaniem przesłanek przemawiających za taką kwalifikacją prawną materiału dowodowego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 80 w związku z art. 81 § 1 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W przedmiotowej sprawie normy powyższe zostały naruszone. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego organ administracji publicznej odmówił mocy dowodowej przedłożonej przez stronę opinii, "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w zakresie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu)". Nie można bowiem za taką ocenę uznać zdawkowego stwierdzenia, że "wnikliwa analiza przedłożonego raportu" skłania do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie jest oparte na prawie wnioskowanie organu administracji, ze "raport" odnosi się do hodowli w ilości [...]szt x 4, natomiast ominięta jest wychowalnia piskląt w ilości [...]szt. Błąd organu prowadzącego postępowanie wynika z niezrozumienia istoty przeznaczenia wychowalni. Wychowalnia służy odchowaniu piskląt przywiezionych na fermę wprost z wylęgarni drobiu i po mniej więcej 2 tygodniach przeniesieniu młodych indyków do ferm docelowych, gdzie następuje ich tucz. Nie ma więc mowy o dublowaniu się ilości indyków, bowiem podczas odchowu w wychowalni, fermy docelowe są puste, w tym czasie następuje ich dezynfekcja i przygotowanie do hodowli. Powodem i uzasadnieniem powołania wychowalni jest oszczędność kosztów zakupu specjalistycznego sprzętu (nagrzewnic, systemów dozowania wody i paszy dla małych piskląt) oraz energii cieplnej. Tym samym na fermach docelowych nie ma potrzeby instalowania takiego sprzętu. Wskazać przy tym wypada, że jeżeli organ prowadzący postępowanie doszedł do przekonania, że przedłożone przez stronę dokumenty, w szczególności "raport" oraz uzyskane uzgodnienie Wojewody D. są niewystarczające do podjęcia korzystnej decyzji dla strony postępowania, to winien był przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie zgodnie z dyspozycją art. 77 § 2 Kpa. W szczególności wskazać należy, że jeżeli zakwestionowana została przez organ prowadzący postępowanie opinia biegłego "raport" to organ ten nie mógł poddać ustaleń tej opinii własnej ocenie, bowiem nie posiada dostatecznych wiadomości specjalistycznych niezbędnych do jej merytorycznej oceny. Podkreślić należy, że dowód z opinii biegłego jest sformalizowanym środkiem dowodowym wymienionym w art. 84 § 1 Kpa, z którego organ administracji publicznej korzystać powinien zawsze, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Bez wątpienia podważenie zasadności przedłożonej przez stronę postępowania opinii biegłego wymagało przeprowadzenia dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. W związku z powyższym wydana decyzja nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa ponieważ nie zawiera uzasadnienia faktycznego (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) oraz prawnego (wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). W dalszej argumentacji pełnomocnik odwołującego się podniósł, że organ administracji naruszył także prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu nie wzywając do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu administracyjnym. Ponadto w ocenie pełnomocnika nader istotną okolicznością jest fakt, że na przedmiotowej nieruchomości funkcjonuje już od wielu łat ferma rolna, w której budynkach inwentarskich była prowadzona hodowla jałówek. Porównując parametry prowadzonej dawniej hodowli oraz przewidywanej hodowli docelowej indyków okazuje się że wartości te są niemal identyczne. Tym samym wnioskowanie, iż na terenie tym nie może być zlokalizowana ferma indyków prowadzi do absurdalnych wniosków, że wobec zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być też tam zlokalizowane budynki inwentarskie - cielętniki, bowiem są one przecież "dużymi obiektami hodowlanymi" a takich zgodnie z ustaleniami §3 ust. 4 mpzp "nie dopuszcza się do lokalizacji". Tym samym dochodzi do naruszenia nabytych wcześniej praw strony i dochodzi do ograniczenia fundamentalnego prawa własności i swobody gospodarczej. Pełnomocnik M. W. wskazał również w odwołaniu, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu [...]r. w celu prowadzenia na niej produkcji zwierzęcej, przy czym nabywca /wnioskodawca/ został zobowiązany do prowadzenia takiej produkcji. Zarzucił też, że organ orzekający oceniając zasadność przedmiotowego wniosku w kontekście lokalizacji zabudowy mieszkaniowej pominął całkowicie fakt, iż zgodnie z przygotowanym Raportem oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach nieruchomości, na której ma ona być zrealizowana. Tym samym – zdaniem pełnomocnika – bez znaczenia jest zlokalizowanie zabudowy mieszkalnej nawet w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy, skoro w żaden sposób działki sąsiednie nie są narażone na oddziaływanie planowanej inwestycji. W zakończeniu swojego wywodu pełnomocnik odwołującego się wskazał na naruszenie – niezależnie od uchybień proceduralnych – przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który w jego ocenie stanowić może podstawę wyłącznie dla decyzji pozytywnej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 85 ust. 1 obowiązującej od 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ponieważ wniosek inwestora wpłynął do Urzędu Gminy w L. w dniu [...]r., ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należało dokonać w oparciu o wskazaną wyżej ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do regulacji przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie czy zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, w myśl przepisu art. 43 przywołanej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ jest obowiązany ocenić decyzję przede wszystkim w kontekście obowiązującego planu miejscowego, jeżeli taki istnieje i przepisów prawa. Teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, zlokalizowany został w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem 09 U/P, MN wsi R. i zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...]r. (§ 35 dot. wsi R.), jest to teren projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej oraz zabudowy mieszkaniowej, położony we wschodniej części wsi. Dla tego terenu ustala się: - trwałą adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz lokalizację proj. w granicach obszaru jak na rysunku planu: maksymalna wysokość projektowanej zabudowy: parter + poddasze użytkowe; przekrycie dachami stromymi; nieprzekraczalna linia zabudowy od dróg dojazdowych - 6,0 m, - lokalizacją nieuciążliwej zabudowy usługowej lub produkcyjno-składowej (działalności komercyjnej) z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej na terenie dawnej fermy (dz. nr [...]); Jednocześnie w części ogólnej dot. całej gminy L. w § 2 ust. 3 pkt 7 zawarto pojęcie "zainwestowania wiejskiego", jako terenów, dla których plan ustala lub dopuszcza możliwość realizacji zabudowy kubaturowej lub użytkowania nierolniczego i nieleśnego. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 14 pod pojęciem "nieuciążliwej zabudowy" należy rozumieć zabudowę lub realizowane funkcje terenu, których działalność lub funkcjonowanie nie powodują negatywnego oddziaływania poza granicami swej własności. Jednocześnie w rozdziale 2 ustaleń ogólnych planu, dotyczących przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów, w ustaleniach funkcjonalono-przestrzennych dla terenów zainwestowania wiejskiego zawarto między innymi następujące ustalenia: - w obrębie terenów zainwestowania wiejskiego dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej i usługowej, nieuciążliwej produkcyjnej i magazynowo-składowej oraz zainwestowania służącego celom publicznym, w tym związanego z gospodarką komunalną, - nie dopuszcza się lokalizacji dużych obiektów hodowlanych, produkcyjnych itp. oraz realizacji innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Z przywołanych ustaleń planu wynika bezspornie, że na wskazanym terenie można lokalizować jedynie obiekty usługowe i produkcyjno-składowe nieuciążliwe (których uciążliwość nie wykracza poza granice działki). Jednakże w części ogólnej planu, na terenie zainwestowania wiejskiego, (a na takim terenie zlokalizowana zostało planowane zamierzenie) wyłączona została całkowicie lokalizacja obiektów hodowlanych, produkcyjnych itp. oraz realizacja innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko. Jak wynika z wniosku i raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, planowane zamierzenie polegające na modernizacji czterech istniejących cielętników na indyczniki ([...]sztuk - ) oraz budowie wychowalni piskląt ([...]sztuk), co w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP) - przy obsadzie po [...] szt. indyków w czterech indycznikach - stanowi [...] DJP ([...] x [...] x [...]/współczynnikprzeliczeniowy/). Tym samym przedsięwzięcie zaliczane jest, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane. Ten fakt, wobec ustaleń planu, wyklucza na wskazanym przez inwestora terenie, lokalizację planowanej inwestycji. Nie ma więc, dla oceny zgodności z ustaleniami planu znaczenia, że z Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, iż jej uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki. Przedstawiając w dalszej części uzasadnienia motywy wydanej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że nie miał istotnego znaczenia w sprawie fakt prowadzenia poprzednio w przedmiotowych obiektach podobnej działalności, bowiem istotą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wykazanie zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający odniósł się również w zakończeniu uzasadnienia do zawartego w odwołaniu zarzutu nie umożliwienia wnioskodawcy zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i wyjaśnił, że – jak wynika z akt sprawy – w toku całego postępowania wnioskodawca był na bieżąco informowany o podejmowanych czynnościach i o ustaleniach wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym została zaskarżona przez pełnomocnika M. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając przy tym naruszenie materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik M. W. sformułował zarzuty tożsame z podniesionymi wcześniej w odwołaniu, uzupełniając przedstawioną argumentację w zakresie odnoszącym się do uchybień procesowych, tezami wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że koniecznym warunkiem przystąpienia do przetargu na zbycie przedmiotowej nieruchomości, zorganizowanego przez Skarb Państwa – Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz późniejszego zakupu nieruchomości było złożenie oświadczenia, że nieruchomość jest nabywana na cele rolne i zobowiązanie się do prowadzenia działalności w rolnictwie. Takie oświadczenia zostały przez M. W. złożone. Z tego względu – zdaniem pełnomocnika skarżącego – Wójt Gminy L. przystępując w międzyczasie do uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był zobowiązany uwzględniać w projekcie planu i planie lokalizacją inwestycji i działania, do realizowania których zobligowany został m.in. M. W. w odniesieniu do działki nr [...]. Pełnomocnik wskazał przy tym, że organ prowadząc postępowanie w sprawie uchwalenia nowego planu winien był indywidualnie zawiadomić skarżącego o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Brak takiego zawiadomienia pozbawił M. W. możliwości złożenia zarzutu, a tym samym możliwości ochrony wcześniej nabytych praw i dlatego w indywidualnym postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...]r. obowiązkiem organów administracji było błędy te naprawić przez ustalenie warunków zabudowy lub też stwierdzenie, że w rzeczywistości treść pisma M. W. stanowi wniosek o zmianę uchwalonego planu w zakresie lokalizacji inwestycji, dla której przeznaczona została wcześniej zakupiona nieruchomość. Milczenie w tym zakresie organów administracji uniemożliwiło wnioskodawcy skuteczne dochodzenie swoich praw. Ponadto – zdaniem pełnomocnika skarżącego – działania Wójta Gminy L. naruszają konstytucyjnie zagwarantowane prawa : ochrony własności /art. 21 oraz art. 64 Konstytucji/ i wolności działalności gospodarczej /art. 22 Konstytucji/. Na potwierdzenie zasadności tego zarzutu pełnomocnik przytoczył tezę wyroku NSA z dnia 20 marca 2003r. sygn. akt II SA/Po 1376/02 /Lex nr 81497/. W doręczonej Sądowi w dniu [...]r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i powtórzyło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu Kolegium podniosło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obowiązującym prawem miejscowym, a jego ustalenia wiążą zarówno organ jak i inne podmioty. Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury planistycznej, Kolegium stwierdziło, że są to zagadnienia wykraczające poza zakres jego kompetencji, a eliminacja wadliwego postępowania związanego z uchwaleniem planu miejscowego mogła być dokonana na zasadach określonych w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolą działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, stwierdził konieczność zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ z jednoczesnym skorzystaniem z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów swego rozstrzygnięcia Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego powołania w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 43 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady techniki legislacyjnej uprawniają, a wykładnia logiczna i standardy metod orzeczniczych pozwalają na zastosowanie tak zredagowanego przepisu a contario również przy orzekaniu w sposób negatywny dla strony tzn. nie uwzględniający żądania zawartego we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Niezasadny jest również zarzut nie zakwalifikowania wniosku M. W. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako wniosku o zmianę planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia w planie nieruchomości, na której miało być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w tym postępowaniu niemożliwym było kwestionowanie uchwały zatwierdzającej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Środki prawne, którymi dysponować mogli uczestnicy procesu planistycznego w warunkach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające kontrolę prawidłowości działań podejmowanych w toku prac planistycznych, określone zostały w przepisach powołanego powyżej aktu, a dodatkowa możliwość kwestionowania uchwały podjętej przez organ gminy wynika z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./. Brak było zatem jakichkolwiek materialno – i formalnoprawnych podstaw do traktowania przedmiotowego wniosku jako pisma wniesionego z zamiarem zweryfikowania czy też wyeliminowania z obrotu prawnego uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto należy też zwrócić uwagę, że zarówno prawo własności jak i prawo swobody działalności gospodarczej – chronione konstytucyjnie – mogą być ograniczone w drodze ustawy i w sposób zgodny z prawem. Uwzględnić w sprawie natomiast należy to, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył – poprzez odpowiednie zapisy normatywne – gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla wydania decyzji załatwiającej sprawę w myśl art. 104 kpa. Gwarancją prawidłowego /tj. zgodnego z prawem/ dokonania tej czynności jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie subsumpcji, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Zasadność zastosowania konkretnej normy prawa w ustalonym w sprawie stanie faktycznym powinna być wykonana w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu podjętego aktu, zgodnie z wymogiem z art. 107 § 3 kpa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. W., który w dniu [...]r. zwrócił się do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno – budowlanej o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wychowalni bojlera indyczego i adaptacji budynków istniejących na indyczniki w miejscowości R. na działce nr [...]. Materialnoprawną podstawą orzekania w niej stanowiły – jak prawidłowo przyjęły organy orzekające w postępowaniu administracyjnym instancyjnym – przepisy powoływanej poprzednio ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 39 wskazanego powyżej aktu 1."Zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, 2) roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę." Zważyć zatem należy, że żądaniem wniosku oprócz wykonania budynku przeznaczonego na wychowalnię piskląt, prowadzącego niewątpliwie do zmiany zagospodarowania terenu, objęta była również adaptacja /określona w decyzjach wydanych w sprawie jako modernizacja/ czterech istniejących budynków wykorzystywanych poprzednio jako cielętniki na indyczniki. Mimo tak określonych warunków prawnych z materiału sprawy, a w szczególności z uzasadnień decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym administracyjnym nie wynika, aby organy rozważyły zasadność orzekania w sposób merytoryczny w odniesieniu do zamiaru inwestycyjnego oznaczonego we wniosku jako adaptacja budynków istniejących na indyczniki. Nie wyjaśniono przede wszystkim jak roboty budowlane określone jako adaptacja /istniejących budynków/, a przez organy orzekające jako ich modernizacja należy kwalifikować w kontekście treści przepisu art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i przyjętej w nim terminologii oraz skutków w postaci zmiany zagospodarowania terenu lub niespowodowanie zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przepis art. 39 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi wprawdzie katalog otwarty, ale uwzględnione w nim rodzaje robót pozwalają uznać, że dotyczy on takich robót, które prowadzą do powstania nowej formy przestrzennej o innych parametrach wielkościowych i cechach zewnętrznych, a przez to niewątpliwie powodują zmianę zagospodarowania terenu. W prowadzonym w sprawie postępowaniu nie wyjaśniono czy w ramach wnioskowanej adaptacji osiągnięty zostanie rezultat, o jakim mowa we wskazanym powyżej przepisie. W ocenie Sądu żądanie wniosku w omawianym zakresie należało przede wszystkim rozważyć w odniesieniu do treści ust. 2 pkt 1 przepisu art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności określenia "przebudowa" oraz "zmiana przeznaczenia", i możliwości spowodowania lub nie robotami adaptacyjnymi zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zważywszy na to, że z definicji pojęcia "remont" zawartego w przepisie art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ wynika, że nie mogło ono mieć zastosowania w niniejszej sprawie, podobnie jak "montaż", który w rozumieniu potocznym kojarzony jest z pracami polegającymi na składaniu, łączeniu, a czasem ustawianiu poszczególnych elementów /części/ całości. Z kolei definicja legalna określenia "przebudowa" została wprowadzona do ustawy – Prawo budowlane dopiero treścią art. 1 pkt 1 ppkt b ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. Nr 163, poz. 1364/ jako pkt 7a art. 3 zmienianego aktu. Jednak na potrzeby niniejszej sprawy należało – zdaniem Sądu – skorzystać z przyjętego w języku polskim rozumienia tego słowa, wyjaśnionego choćby w słownikach języka polskiego /np. Słownik języka polskiego pod red. St. Skorupki, Z. Łempickiej, PWN/. Natomiast pojęcie "zmiana przeznaczenia" kojarzone jest zwykle ze zmianą mającą prowadzić do realizowania innego celu. Przyjęte przez organy orzekające w sprawie dla oznaczenia zamierzenia inwestycyjnego /w zakresie nie obejmującym wykonania wychowalni piskląt/ określenie modernizacja, którym zastąpiono użyte we wniosku określenie adaptacja w języku polskim funkcjonuje jako substytut słowa "unowocześnienie" /np. Słownik języka polskiego op.cit.; Slownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Wł. Kopaliński/. Adaptacja zaś oznacza – wg tych samych źródeł – przystosowanie do innego użytku. Zarówno roboty polegające na modernizacji /zdaniem Sądu nie tożsame z adaptacją/ nie zostały wprost uwzględnione w treści przepisu art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ani jako roboty wymagające ustalenia /ust. 1/, ani jako nie wymagające ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /ust. 2/. W ocenie Sądu obligowało to organy orzekające w sprawie do rozważenia zakresu i charakteru robót objętych żądaniem wniosku w odniesieniu do poszczególnego rodzaju robót uwzględnionych w tym przepisie. Jednocześnie – co szczególnie istotne – w dokonywanych w tym zakresie czynnościach należało ustalić, czy zamierzenie inwestycyjne oznaczone jako adaptacja – przy właściwym znaczeniu tego pojęcia – powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Te okoliczności stanowią bowiem przesłanki przedmiotowości postępowania, prowadzonego w niniejszej sprawie, a tym samym stanowią o istnieniu lub braku obligatoryjnego elementu stosunku materialnoprawnego. Od wskazanych powyżej ustaleń zależała też konieczność dokonania na tym etapie procesu inwestycyjnego oceny oddziaływania na środowisko zamierzonego przedsięwzięcia w zakresie obejmującym adaptację, zgodnie z postanowieniami art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm./. Działając w warunkach tego przepisu oraz przepisu § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz.U. Nr 179, poz. 1490/, organ prowadzący postępowanie postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał M. W. do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji i określił jego wymaganą treść. Złożony do akt sprawy raport stanowi jeden z elementów materiału dowodowego i podlega ocenie, które musi być dokonywane w sposób wymagany przez przepis art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Z raportu wynika m.in., że uciążliwość zamierzonego przedsięwzięcia nie będzie "praktycznie" przekraczać granic nieruchomości, na której ma być realizowane. Jeżeli organ powziął wątpliwość co do treści raportu sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania, to powinien był – jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego – zażądać dodatkowych wyjaśnień od jego autora lub zobowiązać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu w określonym przez siebie zakresie. Należy też w tym kontekście zwrócić uwagę, że wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa, powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa. Zdaniem Sądu stwierdzenia raportu określające stopień uciążliwości zamierzonego przedsięwzięcia należało rozważyć w odniesieniu do zawartego w § 35 uchwały Rady Gminy L. z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, L., zapisu odnoszącego się do terenu oznaczonego jako 09K/P, MN, do którego należy działka objęta planowaną inwestycją z jednoczesnym uwzględnieniem przyjętych w § 2 pkt 11 i pkt 14 wyjaśnień pojęć "funkcje komercyjne" i "nieuciążliwa zabudowa". W ocenie Sądu istotne też jest, że na terenie oznaczonym symbolem 09UP/MN przewidziano w powołanej powyżej uchwale m.in. lokalizację nieuciążliwej zabudowy usługowej lub produkcyjno-składowej /działalności komercyjnej/ z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej na terenie danej fermy /dz. nr [...]. Jednocześnie lokalny prawodawca ustalił, że funkcje komercyjne oznaczają: obiekty i funkcje terenów zrealizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej /produkcyjnej i usługowej/, a nieuciążliwa zabudowa oznacza: zabudowę lub realizowane funkcje terenu, których działalność lub funkcjonowanie nie powodują negatywnego oddziaływania poza granicami swej własności. Zdaniem Sądu rozważenia i ustalenia wymagała też wzajemna relacja zapisów § 3 pkt 3 uchwały wcześniej powoływanej, dotyczących ustaleń funkcjonalno-przestrzennych dla terenów zainwestowania wiejskiego oraz § 35 dotyczącego obszaru oznaczonego symbolem 09UP/MN. W uznaniu Sądu nie można w warunkach określonych wskazywanymi powyżej przepisami – zaakceptować poglądu, że nieistotny jest wniosek raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazujący na ograniczoność uciążliwości przedsięwzięcia do granic nieruchomości, bowiem przedsięwzięcie objęte jest ustawowym wymogiem sporządzenia raportu, a to dyskwalifikuje je jako możliwe do zrealizowania na tym terenie ze względu na treść § 3 pkt 3 uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się, że dopiero raport oddziaływania na środowisko ma wykazać stopień oddziaływania na środowisko, który przy takich samych rodzajach przedsięwzięć może być różny w zależności od zastosowanych w nich rozwiązań technicznych i technologicznych. Akceptując stanowisko organów orzekających – w warunkach prawnych istniejących w tej sprawie – należałoby w ogóle uznać sporządzenie raportu za zbędne ze względu na zapis § 3 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego. Przeczyłoby to też przyjmowanemu racjonalizmowi ustawodawcy i pozostałych prawodawców. W toku dokonywanych w sprawie czynności Sąd zwrócił też uwagę na przedstawiony na str. 6 raportu o oddziaływaniu na środowisko inny niż wnioskowany wariant przedsięwzięcia, dla którego nie jest /ale może być/ wymagany raport. Dysponując zapisem o takiej treści i przyjmując określone stanowisko w sprawie właściwy organ powinien był – zdaniem Sądu – rozważyć potrzebę podjęcia czynności w trybie art. 55 powołanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska. Niezależnie od przedstawionych powyżej uwag, które organ właściwy w sprawie powinien uwzględnić przy ponownym jej rozpatrywaniu, Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie można przyjąć, aby sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko nie uwzględniał wychowalni piskląt, bowiem takiej sugestii organów przeczy treść i wnioski końcowe raportu, a ponadto czynność wymagana poprzez treść art. 81 w związku z art. 10 § 1 kpa jest odrębną i sformalizowaną czynnością procesową, a uchybienia organu w tym zakresie nie może uzasadnić czy konwalidować twierdzeniem o informowaniu na bieżąco wnioskodawcy o podejmowanych czynnościach i ustaleniach wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego. Organ orzekający pominął również w postępowaniu inną istotną okoliczność, a mianowicie śmierć F. W., uczestniczącego w postępowaniu w charakterze strony. Okoliczność ta powoduje określone konsekwencje formalnoprawne i musi być uwzględniona w dalszym postępowaniu prowadzonym w sprawie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca decyzja Wójta Gminy L. podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania, a naruszenia te odpowiadają treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodnie ze wskazanym przepisem, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony art. lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Koszty te określone zostały w przepisie art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.