II SA/Wr 704/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi K. G. reprezentowanej przez T. G. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia 16 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi S. gmina O. oddala skargę W dniu 16 sierpnia 2005 r. Rada Gminy Oława – działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą nr XVIII/229/2004 Rady Gminy w Oławie z dnia 5 lipca 2004 r. – podjęła uchwałę Nr XXXI/323/2005 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Stanowice w gminie Oława. W uchwale tej organ stanowiący gminy zadecydował w § 3, że obszar planu obejmuje (w przeważającej części) tereny rolnicze z zakazem zabudowy, wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W przepisach końcowych określono stawkę procentową, służącą naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 10 %. W § 9 uchwały określono szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu i zakaz zabudowy. Nie godząc się z niemożnością zabudowy siedliskowej działki nr [...] i brakiem postanowień dotyczących skutków finansowych wprowadzenia planu w zakresie odszkodowań dla rolników, którym jego zapisy wprowadziły ograniczenia w dotychczasowym sposobie użytkowania terenu, małoletnia K. G., reprezentowana przez ojca T. G., po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy Oława do uchylenia podjętej uchwały, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o uchylenie uchwały Rady Gminy Oława z dnia 16 sierpnia 2005 r. Skarżąca podniosła ponadto, że wątpliwości budzi również wprowadzenie strefy ochronnej wzdłuż gazociągu i przekazanie bez odszkodowania części uprawnień właścicielskich do tej strefy na rzecz prywatnej firmy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oława wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że możliwość zabudowy siedliska na każdej działce rolnej prowadziłaby do zaburzenia ładu przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie. Według komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s.196 i n.), "Konstrukcja przepisów art. 101 istotnie rzutuje na legitymacje skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami KPA, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 SamGminU może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów KPA, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140 i n – przyp. Sądu). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszeniem prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie ww. wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy". W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony Sąd uznał, że skarżąca niewątpliwie ma interes prawny w procedurze planistycznej, wynikający wprost z faktu bycia właścicielem nieruchomości gruntowej położonej na obszarze działania Rady Gminy Oława oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały. Jest to bowiem miejscowy plan zagospodarowania określający prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy. Przechodząc natomiast do oceny czy interes prawny strony skarżącej został kwestionowaną uchwałą naruszony, Sąd doszedł do negatywnych wniosków. Jak bowiem wynika ze złożonego do akt, na żądanie Sądu, aktu notarialnego darowizny spornej działki gruntu, nieruchomość tę rodzice skarżącej ofiarowali jej 28 lutego 2007 r.(vide akt notarialny k. 142 i n. akt sądowych). Z treści tego aktu wynika, że B. i T. G. darują córce K. G. "niezabudowaną nieruchomość rolną w granicach działki [...], [...]". Z kolei sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżony plan zagospodarowania przestrzennego został opublikowany w dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 listopada 2005 r. Nr 232, poz. 3622, zaś z treści uchwały (§ 12 ust. 3) wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Ergo, w dacie zawierania umowy darowizny uchwała obowiązywała od ponad roku. Jak wcześniej wykazano, interes prawny skarżącej w procesie planistycznym kształtuje przywołany wcześniej art. 140 k.c., w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. "Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (teraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności" (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691). Konstrukcja regulacji zawartej w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie budzi wątpliwości: Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Inaczej mówiąc, ustawodawca nie wiąże wyłącznie możliwości wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego ze sposobem zagospodarowania działki w świetle nowouchwalonego planu (przykładowo: zmiany lub braku zmian w tym zakresie w świetle norm prawa miejscowego), ale wymaga aby ta okoliczność bezpośrednio wiązała się z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Kwestionując uchwałę w trybie omawianego przepisu, trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała – naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. W rozpoznawanej sprawie nie może ujść uwadze fakt, że skarżąca otrzymała tytułem darowizny działkę w stosunku do której zakaz zabudowy już obowiązywał. Skarżona uchwała została podjęta w 2005 r. i wtedy też weszła w życie, natomiast umowę darowizny zawarto w 2007 r. Z treści aktu notarialnego jednoznacznie wynika, że przedmiotem umowy darowizny jest niezabudowana nieruchomość rolna. Inaczej mówiąc w dacie, w której własność nieruchomości gruntowej przeszła na skarżącą, kwestionowany plan już obowiązywał, a w konsekwencji treść prawa własności skarżącej do działki w żadnym momencie nie podlegała zmianom. W efekcie skarżona uchwała nie doprowadziła do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie z zasadą nemo plus iuris ad alium transfere potest, quam ipse habet darczyńcy nie mogli przenieść na skarżącą więcej praw niż sami posiadali. Skarżąca otrzymała nieruchomość bez możliwości zabudowy siedliska. Jak wynika z akt administracyjnych, strony umowy doskonale orientowały się w statusie prawnym nieruchomości, bowiem podczas procedury planistycznej matka skarżącej składała (nie uwzględnione później) wnioski do planu. Reasumując, w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie faktycznym i prawnym, nie można mówić aby skarżąca w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały została pozbawia pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację. Wobec tego, że skarżąca nie wykazała skutecznie w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego skarżącej nie otworzył drogi do merytorycznej oceny aktu.