II SA/Wr 708/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie i szkody spowodowane podkrzesaniem 3 sztuk drzew oddala skargę. Decyzją z dnia 4 października 2011 r. Wójt Gminy K. zezwolił B.S., R. W., M. B. i E. K. na usunięcie czterech świerków z ich nieruchomości, gdyż drzewa te rosną przy linii telekomunikacyjnej i kablowej oraz stwarzają zagrożenie dla fundamentów budynku mieszkalnego. Od decyzji tej odwołała się E. K., gdyż nie wnioskowała usunięcia i nie wyraża na nie zgody. Jednocześnie zgłosiła, że w dniu 8 października 2011 r. rozpoczęto obcinanie gałęzi drzew. W dniu 17 października 2011 r. Wójt uchylił powyższą decyzję. W dniu 19 listopada 2011 r. B.K., pełnomocnik E. K. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zniszczenia drzew. Decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. Wójt umorzył postepowania. Jak ustalił, nastąpiło podkrzesanie trzech świerków, bez zagrożenia dla zachowania ich żywotności. Decyzją z dnia 8 lutego 2012 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 8 czerwca 2012 r. Wójt naliczył M. B., R. W. i B. S. opłatę z tytułu niewłaściwego wykonania zabiegów pielęgnacyjnych przy podkrzesaniu trzech świerków i odroczył jej zapłatę na okres trzech lat. W uzasadnieniu omówił dowód z opinii biegłego dr M. K.. Według biegłego pozostawiono zbyt małe korony drzew, jednak nie nastąpiło ich uszkodzenie zagrażające wegetacji. Na skutek odwołania pełnomocnika E. K. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu nie zostało wyjaśnione, dlaczego ogłowienie trzech świerków zostało uznane za ich pielęgnację. Organ zalecił ponowienie oględzin i poczynienie samodzielnych ustaleń. Wójt powinien w szczególności odnieść się do opinii dendrologicznej A. S. dołączonej do odwołania. Decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r. organ ten ponownie wymierzył w/w osobom karę pieniężną za zniszczenie spowodowane podkrzesaniem trzech świerków i odroczył termin jej uiszczenia. Wójt przytoczył ustalenia wynikające z przesłuchania wykonawcy podkrzesania S. K., opinii dendrologicznej A. G., oględzin oraz oświadczeń stron. Nie nastąpiło zniszczenie drzew, chociaż podkrzesanie wykonano nieprawidłowo. Mogą pojawić się nowe pędy. Adresaci decyzji zabezpieczyli miejsca odciętych gałęzi masą żywiczną. Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r. organ uchylił powyższa decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ przytoczył dotychczasowe ustalenia, że S. K. przystąpił do usuwania drzew na podstawie nieostatecznej decyzji, zaś B. S. oraz R. W. nakazali mu zaprzestanie prac. Według biegłego obcięto zbyt dużo gałęzi, jednak nie doszło do zniszczenia drzew, drzewa są w dobrej kondycji zdrowotnej. Wykonane cięcia były niezgodne z art. 82 ust. 1a ustawy o ochronie przyrody. Organ zalecił ponowienie dowodu z zeznań S. K. i wskazanie w uzasadnieniu ponownej decyzji podstawy do wymierzenia kary pomimo braku zniszczenia drzew. Decyzją z dnia 22 lipca 2013 r. Wójt ponownie wymierzył karę i odroczył jej wykonanie. Tym razem organ ten oparł się na opinii prywatnej biegłego A. S.. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym razem organ zwrócił uwagę na pominięcie w postępowaniu części współwłaścicieli działki. Zalecił ponowne przesłuchanie świadka S. K.oraz jednoznaczne ustalenie, czy działał on wbrew woli współwłaścicieli, czy też za ich zgodą. Należy dokonać oceny materiału dowodowego, w tym opinii biegłych. Decyzją z dnia 28 marca 2014 r. Wójt ponownie wymierzył M. B., R. W. i B. S. karę pieniężną za zniszczenia i szkody spowodowane podkrzesaniem trzech świerków oraz odroczył termin jej uiszczenia. Organ ten przesłuchał pozostałe strony i przeprowadził dowód z opinii biegłego M.K.. Według tego biegłego podkrzesanie uszkodziło drzewa, ale ich nie zniszczyło. Rany po odciętych gałęziach zostały prawidłowo zabezpieczone. Zabieg był niedozwolony. Zlecili go adresaci decyzji. W odwołaniu od tej decyzji B. i B. St., B.i R. W.ie oraz A. i M. B. zarzucili, że nie doszło do zniszczenia drzew, w tym również w wyniku wadliwej pielęgnacji. Do tej pory drzewa nie straciły żywotności. Wykonawca S. K. nie działał na zlecenie współwłaścicieli a przeciwnie, wydali mu zakaz dalszych czynności. Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ omówił niejednolitą wykładnię art. 88 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627) i opowiedział się za poglądem, że karze przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy podlega sprawca będący posiadaczem nieruchomości (art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 3 ustawy, wyroki II SA/Go 22/07, II SA/Kr 1177/12). Powołując się na art. 15 k.p.a. organ ustalił stan faktyczny sprawy i przedstawił jego ocenę prawną. Podkreślił, że podkrzesanie drzew nastąpiło w związku z zamiarem ich wycinki, nie zaś w ramach zabiegów pielęgnacyjnych. Wskutek tego podkrzesania nie nastąpiło zniszczenie drzew. Pojęcie zniszczenia nie obejmuje każdego przypadku uszkodzenia drzewa, lecz stan, w którym jego żywotność nie zostanie zachowana lub zostanie poważnie zagrożona. Brak zniszczenia drzew wyklucza w nin. sprawie zastosowanie kary administracyjnej. Do zniszczenia drzewa mogą doprowadzić zabiegi inne niż określone w art. 82 ust. 1a ustawy. Jednak ustawa nie przewiduje sankcji w przypadku naruszenia tego przepisu. Nie określa też tych naruszeń jako zniszczenia drzewa. Karze podlega natomiast niewłaściwe wykonanie zabiegów pielęgnacyjnych. W nin. sprawie nie miały miejsca przypadki wymienione w art. 88 ust. 1 ustawy. W szczególności nie miały miejsca roboty z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego oraz zabiegi pielęgnacyjne. Organ przytoczył ustalenia o zadowalającym stanie drzew (ocena k. 10 akt, opinie M. K., M. G. i M. K.). Opinia prywatna A. S. przedstawia oceny prawne, jednak niezgodne z dołączoną dokumentacją fotograficzną. W podsumowaniu organ wskazał, że cięcia stanowiły przygotowanie drzew do wycinki, jednak nie doprowadziły do ich zniszczenia. Drzewa do tej pory zachowały pełną żywotność. Nie każdy zabieg w obrębie korony drzewa oznacza jego zniszczenie. Odmienna opinia prywatna ma znaczenie twierdzenia strony (wyrok IV SA/Po 498/11). W skardze do sądu administracyjnego B. K. zarzucił tej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 80 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 82 i art. 88 ustawy. W uzasadnieniu skarżący przekonywał, że jedynie wiarygodna jest opinia A. S.. Nastąpiło zniszczenie drzew przez pogorszenie ich stanu, stały się one niezdatne do użytku, utraciły 250 gałęzi. Każdy zabieg inny niż dozwolony (art. 82 ust. 1a) prowadzi do zniszczenia drzew. Cięć dokonano piłą mechaniczną bezpośrednio przy pniach, kalecząc je i usuwając od 50 do 75% gałęzi. Skarżący omówił poglądy naukowe dotyczące prawidłowości prac pielęgnacyjnych, z konkluzją, że źle wykonanie cięcie równoznaczne jest ze zniszczeniem drzewa. W obecnym stanie drzewa nadają się jedynie do usunięcia. Dokonane cięcia były częścią procesu usuwania drzew. Nie były to zabiegi pielęgnacyjne. Nastąpiło zniszczenie drzew spowodowane wykorzystaniem sprzętu mechanicznego (art. 88 ust. 1 pkt 1) oraz rozpoczęciem ich usuwania (art. 88 ust. 1 pkt 2). Karalne jest usuwanie, a nie dopiero usunięcie drzewa. Zachowanie żywotności drzewa nie zwalnia od kary, a jedynie ją odracza. Skoro drzewa zostały uszkodzone, to należało wymierzyć karę. Obecnie już wiadomo, że korony drzew nie ulegną odtworzeniu. Skarżący wskazał w końcu, że jeden z współwłaścicieli K.S. uzyskał w toku postępowania pełnoletność, lecz nadal doręczenia następowały do jego matki E.K.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Skarżący brał udział w postępowaniu jako pełnomocnik E.K., współwłaścicielki gruntu. Skarżący nie jest współwłaścicielem. Nie ma legitymacji do zaskarżenia decyzji. Organ powtórzył ponadto argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decydując się na umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) dobrze jest doprecyzować ten przedmiot. Wnosząc o wszczęcie postepowania skarżący powołał art. 82 pkt 1 a ustawy i wskazał na czynność przygotowania drzew do nielegalnego ścięcia z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego, co doprowadziło do poważnych uszkodzeń pni oraz zniszczenia koron. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania Wójt wydał je "w sprawie określenia odpowiedzialności za zniszczenia i szkody spowodowane ogłowieniem 3 drzew (świerk)". W odwołaniu skarżący nadal postulował określenie odpowiedzialności za zniszczenia spowodowane nielegalną wycinką drzew. Nadal jednak również powoływał art. 82 ust. 1a ustawy. W pierwszej decyzji odwoławczej organ wykluczył delikt z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro drzewa niewątpliwie nie zostały usunięte. Wskazał wyraźnie, aby postępowanie prowadzić w sprawie stosowania art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy (zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych). Dalsze postępowanie toczyło się w tym przedmiocie. W złożonym odwołaniu skarżący nadal zarzucał, że nie było zabiegów pielęgnacyjnych, lecz pierwszy etap usuwania drzew. Do odwołania dołączył opinię dendrologiczną A. S. kwalifikującą dokonane zniszczenia drzew jako spowodowane wykorzystaniem sprzętu mechanicznego (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy). W decyzji odwoławczej organ nadal jednak postulował stosowanie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy. W dalszym postępowaniu przyjęto taki przedmiot postępowania. Sprawca podkrzesania S. K.uczestniczył w postępowaniu w charakterze świadka. Organy nie ustalały i nie rozważały możliwości stosowania art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia nin. sprawy ma pojęcie zniszczenia drzewa. Wymagało zastanowienia, czy jest to pojęcie prawne (definiowane ustawowo) czy też jego znaczenie w języku prawniczym należy odtwarzać w oparciu o określoną wykładnię, przykładowo z wykorzystaniem znaczenia w języku potocznym, a może jest to pojęcie używane w języku specjalistycznym, przykładowo w dendrologii. Niewykluczone, że jest to pojęcie ocenne, zaś stwierdzenie zniszczenia drzewa wymaga wiadomości specjalnych i ustalenia tego w okolicznościach konkretnej sprawy przez biegłego. Jak wynika z ustawy, "zniszczenie drzew" to pojęcie występujące w języku prawnym, jednak nie zdefiniowane ustawowo. Ustawa w art. 82 dozwala na wszelkie prace w obrębie bryły korzeniowej drzew, zastrzegając, że powinny być wykonywane w sposób najmniej szkodzący drzewom. W art. 82 ust. 1a ustawa dozwala na ściśle określone zabiegi w obrębie korony drzew na terenach zieleni lub zadrzewieniach. Nie określa, że są to zabiegi pielęgnacyjne. Z samej treści art. 82 ust. 1 a ustawy wynika, że nie wszystkie opisane tam zabiegi mają charakter pielęgnacyjny. Z kolei w myśl art. 86 ust. 1 pkt 3 ustawy pielęgnacja drzew może obejmować ich usunięcie. W art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy pojawia się pojęcie "drzew które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie", z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Według art. 88 ust. 1 ustawy administracyjną karę pieniężną wymierza się m.in. 1. za zniszczenie drzew spowodowane wykorzystaniem sprzętu mechanicznego, 2. za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia oraz 3. za zniszczenie drzew spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Odroczenie płatności kar następuje, gdy "stopień uszkodzenia drzew nie wyklucza zachowania ich żywotności oraz możliwości odtworzenia korony drzewa" (art. 88 ust. 3), zaś kara jest umarzana "po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa albo odtworzenia korony drzewa (art. 88 ust. 4). Ta alternatywa rozłączna powtarza się w art. 88 ust. 5 ustawy. Z przywołanych na końcu przepisów zdaje się wynikać, że podstawą do wymierzenia kary może być m. in. wątpliwość, czy uszkodzone drzewo zachowa żywotność. Jeżeli od razu wiadomo, że zachowało żywotność, to bezsensowne jest wymierzanie kary i jej odraczanie, kiedy z góry wiadomo, że kara zostanie umorzona. W tym przypadku pojęcie zniszczenia drzewa nie obejmuje jego uszkodzenia. Pogląd ten, wyrażony przez organ, przedstawiony został również w literaturze prawniczej (pogląd W. Radeckiego powołany przez K. Gruszeckiego w Komentarzu do art. 88 ustawy). Zwrócić można jeszcze uwagę, że zabiegi w obrębie korony drzewa (art. 82 ust. 1a) mogą doprowadzić do wymierzenia kary pieniężnej na każdej z trzech podstaw wymienionych w art. 88 ust. 1 ustawy. Podstawa z art. 88 ust. 1 pkt 3 dotyczy jedynie tej części zabiegów, które miały charakter pielęgnacyjny, czyli były zazwyczaj dozwolone, lecz zostały wykonane niewłaściwie. Z brzmienia art. 88 ust. 1 pkt 1 nie wynika, aby podstawa ta odnosiła się wyłącznie do prac wymienionych w art. 82 ust. 1 lub ust. 2 (środki chemiczne), czyli prac nie prowadzonych w obrębie korony drzewa. Z kolei usunięcie gałęzi może wywołać obumarcie drzewa, a wówczas, pomimo brzemienia art. 86 ust. 1 pkt 9 można było rozważyć wymierzenie kary za usunięcie drzewa, chociaż zapewne byłby to raczej przypadek zniszczenia drzewa. Dlatego w tym przypadku podstawą do wymierzenia kary byłby raczej art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy jednak wówczas jedynie, gdyby było wynikiem wykorzystania sprzętu mechanicznego lub jeszcze niewłaściwym jego wykorzystaniem (ustawa tego nie wyjaśnia, a komentarz pogłębia wątpliwości). Z dokonanego pobieżnie przeglądu wynika niewątpliwie, że ustawodawca, podobnie jak w przypadku szeregu innych ustaw, sam stwarza poważne trudności i wątpliwości przy stosowaniu sformułowanych niefrasobliwie przepisów. Na kłopoty te zwraca się uwagę w powołanym Komentarzu (K. Gruszecki, Komentarz do art. 82, pkt 5, 6, 7, 9, 10). Zwraca uwagę, że ustawa nie wyjaśnia pojęcia zniszczenia drzewa i jego związku z zachowaniem żywotności drzewa. Brakuje bezpośredniego lub jasnego powiązania pomiędzy przypadkami dozwolonych ingerencji w elementy drzewa wskazane w art. 82 ust. 1 i 1a (drzewo nie składa się wyłącznie z bryły korzeniowej i korony) oraz przypadkowi wymierzenia kary (art. 88 ust. 1). Wszystko to skłania Sąd do podzielenia omówionych powyżej poglądów, że ustalenie zniszczenia drzewa musi być poprzedzone ustaleniem utraty żywotności lub realnie istniejącej obawy tej utraty w najbliższej przyszłości. W postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w reguły przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego. Wiadomości specjalne posiadane przez biegłego niewątpliwe nie upoważniają go do formułowania opinii na temat skutków prawnych działania osoby ponoszącej odpowiedzialność, zaś organ w żadnym razie nie powinien kierować się sugestiami biegłego na temat wchodzącej w rachubę podstawy prawnej tej odpowiedzialności. Jednak wyrażenie przez biegłego opinii na temat zaistnienia zniszczenia drzewa lub wykluczającej to zniszczenie, niewątpliwe może stanowić podstawę do ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania przez organ oceny prawnej takiego ustalenia. W nin. sprawie biegli powołani przez organ wykluczyli zniszczenie drzew. Jednocześnie organ dokonał prawidłowej oceny charakteru procesowego i wiarygodności prywatnej opinii dołączonej przez skarżącego. Ustalenie to było wystarczające do stwierdzenia braku podstaw do stosowania w nin. sprawie art. 88 ust. 1 i 3 ustawy. Oczywiście budziły zastrzeżenia opisane na wstępie mylne oceny i niekonsekwencje w ocenach organów obu instancji. Jednak podstawowe znaczenie miały uchylenia procesowe pierwszej instancji. Od początku nie ulegało wątpliwości, że sprawca nie wykonał zabiegu pielęgnacyjnego, lecz przystąpił do usuwania drzew, najpierw usuwając część gałęzi. W tym stanie faktycznym od początku wykluczone było stosowanie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wymagało zaś ustaleń i rozważenia, czy zachodzi przypadek określony w art. 88 ust. 1 pkt 1, a może nawet pkt 2, kto jest sprawcą czynu opisanego w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy i czy zachodzą przesłanki jego odpowiedzialności. W kolejnych decyzjach odwoławczych organ trafnie zalecił Wójtowi dokonanie ustaleń i ocen, czy w odniesieniu do drzew został wykonany zabieg pielęgnacyjny i czy nastąpiło ich zniszczenie, szczególnie przy uwzględnieniu przytoczeń skarżącego wynikających z opinii A. S.. Kolejno organ nakazał rozważenie, jaka jest podstawa wymierzenia kary, skoro Wójt ustalił, że nie nastąpiło zniszczenie drzew. Następnie organ zmuszony był do zalecenia, aby postępowanie prowadzić z udziałem wszystkich stron. Wymagał, aby Wójt w sposób wyraźny ustalił, czy sprawca usunięcia gałęzi działał na zlecenie części współwłaścicieli, czy przeciwnie, wbrew udzielonemu mu wstępnie upoważnieniu. Wójt wykonał jedynie część tych zaleceń. Nie stanowiło to przeszkody dla wydania przez organ decyzji kończącej postępowanie wobec jednoznacznego ustalenia braku podstawowej przesłanki wymierzenia kary. W tym stanie rzeczy bezzasadne były zarzuty skargi. Skarżący powołuje jedno z występujących w doktrynie znaczeń pojęcia zniszczenia drzewa. Pomija przy tym wskazany argument wynikający z brzmienia art. 88 ust. 4 i 5 ustawy oraz opinii biegłych. Nadal w sposób niekonsekwentny skarżący wywodzi, że usunięcie gałęzi stanowiło zabieg pielęgnacyjny oraz jednocześnie nie było zabiegiem pielęgnacyjnym. Nie miało znaczenia, że to rozróżnienie jest niejasne zarówno dla komentatora, jak i dendrologów. Skarżący przytacza szereg twierdzeń własnych niezgodnych z ustaleniami zawartymi w materiale procesowym sprawy. Nie było istotne, czy korony drzew ulegną odtworzeniu (alternatywa rozłączna z zachowaniem żywotności). Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 rzeczywiście stanowi o "usuwaniu" (czynność niedokonana), chociaż niewątpliwie kara wymierzana jest za usunięcie drzewa, a tego nie ustalono (patrz ponadto wyrok TK sygn. SK 6/12, Dz. U. z 2014 r., poz. 926). Nie było istotne dla rozstrzygnięcia, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, który uzyskał pełnoletność w toku postępowania, otrzymał część korespondencji urzędowej na adres dotychczasowego przedstawiciela ustawowego. Rozważenia wymagała sytuacja procesowa skarżącego. Jak wiadomo, jest to mąż współwłaścicielki nieruchomości, na której wraz z nią zamieszkuje oraz prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. W całym postępowaniu był niezwykle aktywny, bowiem złożył doniesienie stanowiące impuls do wszczęcia postępowania (wbrew przeświadczeniu Wójta nie było to postępowanie wnioskowe) oraz liczne pisma procesowe i środki prawne. Formalnie występował jako pełnomocnik współwłaścicielki. Dołączone do akt pełnomocnictwo upoważnia skarżącego do występowania przed wszelkimi urzędami i sądami w sprawie usuwania drzew na terenie posesji oraz związanych z tym wszystkich okoliczności. Mając na uwadze treść doniesienia i dalszych przytoczeń, pojęcie tych "okoliczności" dotyczy m.in. zniszczenia drzew. W tym stanie rzeczy nie było w ocenie Sądu przeszkód do uznania skarżącego nie tylko za pełnomocnika procesowego, ale ponadto współposiadacza nieruchomości upoważnionego przez jej współwłaścicielkę do wszelkich działań związanych z faktem uszkodzenia drzew. Skarżący był więc jednocześnie stroną postępowania w sprawie zniszczenia drzew. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości skarżący mógłby dołączyć do akt sądowych pełnomocnictwo ustalone mu przez żonę do zastępowania jej w nin. sprawie. Z tego względu Sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Nie było w szczególności istotne, że organ sformułował rozstrzygnięcie niezgodne z treścią art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. (organ umarza postępowanie pierwszej instancji, nie zaś organu pierwszej instancji). PM 15.01.2015 r.