II SA/Wr 708/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr 784/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 01.08.2022 r. (nr 784/2022), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "DWINB" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") z 09.06.2022 r. (nr 1177/2022), nakazującą spółce A. SA z siedzibą w W. (dalej: "spółka") rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego wybudowanego na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] we W.(1), dz. nr [...], AM-[...], obręb K. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że PINB wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. W czasie kontroli ustalono, że na opisanej działce, będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W.(1), w północnym jej narożniku istnieje wybudowany, wolnostojący, trwale związany z gruntem nośnik reklamowy składający się z posadowionego w gruncie słupa betonowego wysokości ok. 3-3,5 m, na którym zainstalowano tablicę reklamową z wbudowanym w nią słupem stalowym, podestem i lampą oświetleniową. Wysokość nośnika od poziomu terenu do górnej krawędzi tablicy reklamowej wynosi ok. 6-7 m. Tablica reklamowa posiada powierzchnię prostokątną o wymiarach ok. 3 m x 6 m. Ustalono, że inwestorem budowy wolnostojącego nośnika reklamowego jest firma A.(1) SA z siedzibą w W. (aktualnie A. SA), która wybudowała nośnik reklamowy na podstawie umowy najmu nieruchomości zawartej w dniu 01.10.2008 r. ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. [...] we W.(1) Ponadto PINB ustalił, że nośnik reklamowy istniał już w 2009 r. Postanowieniem z 18.02.2022 r. organ wstrzymał już zakończoną budowę opisanego wolno stojącego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu. W dniu 25.03.2022 r. do PINB wpłynął wniosek legalizacyjny datowany na dzień 17.03.2022 r. Ze względu na brak formalny w postaci niedołączenia do wniosku pełnomocnictwa osoby występującej z wnioskiem w imieniu spółki - T. P., organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku o legalizację. W odpowiedzi na wezwanie z 30.03.2022 r. do PINB wpłynęło pismo T. P. z 11.04.2022 r. do którego załączono jedynie kopię pełnomocnictwa udzielonego mu przez spółkę. W związku z tym, że brak formalny wniosku nie został należycie uzupełniony PINB zawiadomił, pismem z 13.05.2022 r., T. P. o pozostawieniu wniosku legalizacyjnego bez rozpoznania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Odrębnym zawiadomieniem z 13.05.2022 r. organ poinformował strony o zamiarze wydania decyzji w sprawie i uprawnieniu stron do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. W dniu 27.05.2022 r. PINB otrzymał pismo z 20.05.2022 r. T. P. z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o legalizację. Do pisma załączono ponowny wniosek o legalizację oraz oryginał pełnomocnictwa uprawniającego T. P. do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych związanych z montażem nośników reklamowych spółki. Powyższą prośbę PINB uznał za nieskuteczną, bowiem uchybiono terminu jego wniesienia, tj. 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu zgodnie z art. 15zzzzzn² ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CON/1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Wobec braku skutecznego złożenia wniosku o legalizację, decyzją z 09.06.2022 r., wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351)- dalej: u.p.b., PINB orzekł nakaz rozbiórki wolno stojącego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając w nim organowi I instancji naruszenie: 1) art. 48 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.b. poprzez błędną wykładnię; 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego pomimo braku ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów odwołania spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku legalizacyjnego. W wyniku rozpatrzenia odwołania DWINB, wskazaną na wstępie decyzją, uznał, że orzeczony nakaz rozbiórki odpowiada prawu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 u.p.b. rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 u.p.b. Zaznaczył, że kwestia kwalifikacji spornego obiektu nie jest przez stronę skarżącą kwestionowana. Bez wątpienia mamy do czynienia z urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem, w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., które wymagało pozwolenia na budowę. Inwestor przed rozpoczęciem budowy spornego nośnika reklamowego winien był zatem uzyskać decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na jego budowę, czego nie uczynił. DWINB uznał za prawidłowe wdrożenie w takim przypadku procedury legalizacyjnej, w tym wydanie w dniu 18.02.2022 r. postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz poinformowaniu o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Na powyższe postanowienie nie wniesiono zażalenia, wobec czego stało się ono ostateczne. Wydanie tego postanowienia otwierało drogę do legalizacji samowoli budowlanej dla spółki i to od jej postępowania zależał dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego. Na podstawie akt sprawy organ II instancji stwierdził, że spółka w sposób bezskuteczny złożyła wniosek o legalizację, albowiem w nieodpowiedni sposób uzupełniła brak tego wniosku, a także bezskutecznie zawnioskowała o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego zobowiązany był na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. orzec w drodze decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Spółka A. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Zaskarżając w całości decyzję z 01.08.2022 r., zarzuciła DWINB naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1). art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że prowadzone obecnie postępowanie legalizacyjne nie jest zagadnieniem wstępnym dla skarżącej i nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że odmowa zawieszenia postępowania przez organ I instancji była prawidłowa; 2). art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegającym na zaakceptowaniu przez organ II instancji zaniechania podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez wydanie decyzji rozbiórkowej pomimo toczącego się postępowania legalizacyjnego, a także poprzez brak aktywności ze strony organu I instancji w zakresie wyjaśnienia wątpliwości, co do rzeczywistej intencji skarżącej zawartej we wniosku o zawieszenie postępowania; 3). art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ II instancji oraz ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do weryfikacji i kontroli decyzji organu I instancji i w skutek tego zaniechanie ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, które stanowi istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 4). art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący i oparcie rozstrzygnięcia na arbitralnej i nieobiektywnej ocenie stanu faktycznego; 5). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ przepisów postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor dowodził, że trwające postępowanie sądowo-administracyjne w sprawie uchylenia postanowienia PINB z 06.06.2022 r. (nr 1161/2022) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku legalizację, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazano, że spółka została pozbawiona udziału w ostatnim etapie postępowania, bowiem nie mogła zająć stanowiska i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów. Konsekwencją rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. jest również rażące naruszenie przepisów k.p.a. odnoszących się do postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), tylko stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja DWINB w sprawie nakazu rozbiórki wolno stojącego, trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego wybudowanego na nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] we W.(1), dz. nr [...], AM-[...], obręb K. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stan rozpoznania sprawy nie budzi wątpliwości Sądu. Kwestie dotyczące stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy zostały przesądzone ostatecznym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd w składzie obecnym uznaje za prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę wydania powyższego postanowienia. Tym bardziej, że skarżąca spółka nie kwestionuje dokonanej kwalifikacji obiektu budowlanego, jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Nie kwestionuje również zastosowanego przez organy trybu jego legalizacji w oparciu o przepis art. 48 u.p.b. Z kolei zgodnie z art. 49e pkt 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Przytoczony przepis - nawiązując do niezłożenia w terminie wniosku o legalizację - odsyła wprost do przepisów dotyczących legalizacji obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że ostatecznym postanowieniem z 18.02.2022 r. (nr 369/2022) PINB wstrzymał budowę opisanego nośnika reklamowego. Jednocześnie organ pouczył stronę o terminie złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Skarżąca spółka nie skorzystała z tej możliwości, albowiem w sposób bezskuteczny (dotknięty brakiem formalnym, którego nie usunęła) złożyła wniosek o legalizację. PINB pismem z 13.05.2022 r. zawiadomił o pozostawieniu wniosku o legalizację bez rozpoznania. Postanowieniem z 06.06.2022 r. PINB odmówił spółce przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację. Postanowieniem z 29.07.2022 r. DWINB utrzymał w mocy postanowienie z 06.06.2022 r. Wywiedziona od tego postanowienia skarga została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 07.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 707/22. Przyjdzie dalej zauważyć, że PINB, poza zawiadomieniem z 13.05.2022 r. o pozostawieniu wniosku o legalizację, bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., odrębnym zawiadomieniem z tego samego dnia poinformował o zamiarze wydania decyzji w sprawie i uprawnieniu stron do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. W przedstawionych realiach prawnych, biorąc pod uwagę, że ustawodawca wyraźnie określił skutki niedochowania terminu na złożenie wniosku o legalizacje, PINB - działając na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. – zobligowany był wydać opisaną na wstępie decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki. Orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki jest konsekwencją braku wykonania przez skarżącą spółkę obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przede wszystkim należy podkreślić, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Bez wątpienia istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Mając na uwadze tak przedstawione pojęcie zagadnienia wstępnego, Sąd doszedł do przekonania, że ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozostaje w kompetencji tego samego organu, który nie prowadzi innego, odrębnego postępowania do tego, w którym wydawane jest rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki. Zgodnie z art. 59 § 1 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Orzeczony w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest konsekwencją braku wykonania obowiązków wynikających z ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Tym samym w sprawie nie wystąpiła podstawa obligująca do zawieszenia postępowania. Ponadto przed wydaniem zaskarżonej decyzji (01.08.2022 r.), DWINB postanowieniem z 29.07.2022r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z 06.06.2022r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku legalizacyjnego. Naruszenie przez DWINB postanowień przepisu art. 10 § 1 k.p.a. jest natomiast oczywiste i należy je ocenić krytycznie. W sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki uprawniające organ do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., a wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. Przyjdzie jednak zauważyć, że utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych na tle stosowania art. 10 § 1 k.p.a. ukształtowała pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z: 18.05.2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; 24.01.2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; 12.03.2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17 i 27.08.2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu II instancji w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. Istotne jest przy tym podkreślenie, że nie każde uchybienie przepisom postępowania skutkuje uwzględnieniem skargi. Wynika to z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca nie wyjaśniła w skardze, jaki wpływ naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy miało na podjęcie przez nią określonych czynności i ostatecznie na wynik sprawy, tym bardziej, że na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełniono akt sprawy o nowe dowody, z którymi strona nie mogła zapoznać się w toku całego postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 15 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Istotne w sprawie zagadnienia zostały przez organ rozważone i ocenione, a następnie odzwierciedlone w treści decyzji. Nie jest zaś istotną wadliwością pominięcie tych aspektów sprawy, które przez wzgląd na charakter postępowania pozostawały dla jej rozpoznania irrelewantne. Argumentacja spółki stanowi polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Nie można również organowi przypisać zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa dających podstawę do jej uchylenia i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.