II SA/Wr 71/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie WSA Anna Siedlecka, NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2006r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś. oddala skargę. Wojewoda D. powołując się na przepis art.93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591/ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy K. nr [...]z [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Do przedmiotowej uchwały został wniesiony, pismem z [...], przez M. T. zarzut. Pismo to wpłynęło do Urzędu Gminy K. [...] M. T. jest właścicielką działki nr [...], objętej przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy K. zakwalifikowała pismo jako protest i odrzuciła w całości. Organ podkreślił, że zgodnie z rysunkiem planu przez działkę nr [...] przebiega gazociąg, i na obszarze całej działki należącej do M. T. ustanowiono strefę ochronną. M. T., jako właścicielka działki z całą pewnością ma zdaniem organu interes prawny i jest uprawniona do wniesienia zarzutów. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje specjalną procedurę rozpatrywania protestów i zarzutów wnoszonych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego. Zakwalifikowanie zaś pisma do protestów, czy też zarzutów nie zależy od jego autora, od nazwy, jakiej użył, ani też od uznania organów mających pismo rozpatrzyć. Ustawa przewiduje, że zarzutem będzie pismo tego podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, natomiast protestem będzie pismo każdej innej osoby kwestionującej ustalenia projektu. Zdanie takie wyraził również NSA w orzeczeniu z 16.10.2001 (ONSA 2002/4/164). Specjalnej ochronie prawnej podlega, więc ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego o interesie prawnym niewątpliwie przesądza prawo własności nieruchomości. Stanowi ono pierwszą przesłankę uznania pisma kwestionującego projekt planu za zarzut. Drugą przesłanką jest naruszenie interesu prawnego. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego zamyka zaś na przyszłość możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością (wprowadza strefę ochronną, powodującą wprowadzenie ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu), tym samym narusza interes prawny właściciela w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na takim stanowisku stanął również NSA w wyroku z 16.10.2001, ONSA 2002/4/164. Rada Gminy K. zakwalifikowała, zdaniem organu nadzoru błędnie, zarzut M. T. jako protest. Błędna kwalifikacja oznacza naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy i skutkuje powstaniem obowiązku orzeczenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy (Podobne stanowisko wyrazili W. Radecki, J. Sommer, W. Szóstek "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz", Wrocław 1995r.,str. 88-89). Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, iż zarzut o nieuwzględnieniu interesu prawnego Pani M. T. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś. jest nieuzasadniony. Zastrzeżenia M. T. zakwalifikowano jako protest ponieważ dotyczyły istniejącego od wielu lat podziemnego gazociągu a nie elementu nowowprowadzonego ustaleniami planu. Gazociąg wysokiego ciśnienia będący przedmiotem protestu, oznaczony na rysunku projektu planu symbolem [...] 300 6,3 MPa (gazociąg o średnicy przewodu 300 mm i ciśnieniu nominalnym 6,3 MPa) jest gazociągiem magistralnym relacji W.-O. – K.. Gazociąg ten jest obiektem podziemnym funkcjonującym od wielu lat, a jego zarządcą jest A S.A., Regionalny Oddział Przesyłu we W.. Gazociąg jest obiektem zinwentaryzowanym geodezyjnie i jest oznaczony na mapach pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego Powiatowego Zakładu Katastralnego we W.. Jest zatem elementem istniejącej infrastruktury podziemnej, a nie nowym zadaniem wprowadzonym przez projekt planu. Gmina podkreśliła, iż na etapie rozpatrywania złożonego protestu nie były i nie są znane żadne postępowania administracyjne zmierzające do podważenia legalności budowy przedmiotowego gazociągu. Wobec powyższego obiekt ten jako element istniejącego zainwestowania terenu musiał być uwzględniony w opracowanym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś.. Gazociąg ten oznaczony jest również na rysunku "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K." przyjętym uchwałą Rady Gminy K. nr [...]z dnia [...]. Zagospodarowanie terenów bezpośrednio przylegających do takich obiektów jak gazociągi wysokiego ciśnienia podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Szczególnie istotnym przepisem regulującym kwestie dopuszczalnych zbliżeń zabudowy do istniejących gazociągów wysokiego ciśnienia jest Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14 listopada 1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 139 z 1995 r, poz. 686). Należy przy tym zwrócić uwagę, że nowe Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 200lr. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 z 2001r., poz. 1055) stosowane jest w projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych a nie odnosi się do sieci już istniejących i funkcjonujących bez zmian. Skutkiem cytowanych wyżej uregulowań prawnych jest konieczność przeniesienia do ustaleń sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiadujących z istniejącym gazociągiem czyli wniesienia strefy ochronnej od gazociągu - oznaczonej na rysunku planu. Działanie takie ma na celu ochronę zarówno inwestorów prowadzących prace budowlane w sąsiedztwie gazociągu przed zagrożeniami dla ich zdrowia i życia, jak i samego gazociągu przed możliwością jego uszkodzenia. Istnienie w granicach opracowywanego projektu planu gazociągu wysokiego ciśnienia powoduje automatycznie konieczność uzyskania opinii operatora gazociągu odnośnie proponowanych w projekcie planu zasad zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie tego urządzenia. Po zapoznaniu się z warunkami określonymi w projekcie planu i ich zgodności z przepisami operator gazociągu czyli A S.A., Regionalny Oddział Przesyłu we W. wydał opinię pozytywną pismem z dnia [...]. Stanowisko Wojewody D., iż uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś. Rada Gminy K. wprowadziła ograniczenia zamykające na przyszłość swobodne dysponowanie przez właściciela nieruchomością (wprowadzenie strefy ochronnej ograniczającej możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu) jest błędne. Ograniczenia te, wobec przebiegu przez działkę nr [...] gazociągu wysokiego ciśnienia, istniały również wcześniej. Każda inwestycja realizowana na tej działce winna zostać uzgodniona z operatorem gazociągu tj. z A SA., Regionalnym Oddziałem Przesyłu we W., a informacja o tym powinna być ujęta w decyzjach o warunkach zabudowy. Warunki tych uzgodnień są tożsame z warunkami zapisanymi w ustaleniach planu, ponieważ bazują na tych samych przepisach prawnych. Fakt uchwalenia na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niczego nie zmienia. Nadto Gmina wskazała, że podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, M. T. wniosła również zastrzeżenia zakwalifikowane jako zarzut, dotyczące wprowadzenia na dz. [...] zakazu lokalizacji wszelkiej zabudowy kubaturowej, w tym również siedlisk rolników i innych obiektów związanych z produkcją rolną. Zarzut ten został uwzględniony - na działce [...], poza strefą ochronną od gazociągu, zmieniono ustalenia projektu planu dopuszczając możliwość lokalizacji na niej zabudowy zagrodowej. Przyjęcie stanowiska Wojewody D. o bezpodstawnym zakwalifikowaniu skargi M. T. jako protestu a nie zarzutu jest tym bardziej nieuzasadnione, że Gmina K. nie będąc właścicielem gazociągu nie ma możliwości ani zmiany przebiegu urządzenia podziemnego istniejącego od wielu lat jak również nie może swobodnie ustalać lub odstępować od ustalenia warunków zagospodarowania terenów sąsiadujących z gazociągiem. Analiza powyższych faktów prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, że to nie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś. przyjętego uchwałą Rady Gminy K. nr [...]z dnia [...]. wprowadziły na działkę nr [...]gazociąg wysokiego ciśnienia wraz z wynikającymi z przepisów prawa ograniczeniami. Skutkiem tak sformułowanego wniosku jest przyjęcie za uzasadnione zakwalifikowanie zastrzeżeń wniesionych przez Panią M. T. podczas wyłożenia do publicznego wglądu ww. projektu planu jako protestu a nie zarzutu. W takiej sytuacji nie można przyjąć stanowiska Wojewody D., że nastąpiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 139, ze zm.) skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Przewidziana w art.93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./ skarga do Sądu Administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art.91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do Sądu Administracyjnego. Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala /art.151 w/w ustawy/. Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. Nr 13, poz. 74 z 1996r. ze zm./ stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że: "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § kpa /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ./. Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", opubl. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Powyższe wskazuje, że dla wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego niezbędnym jest wykazanie naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Analiza zaś uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie pozwala na przyjęcie, że z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia. Niewątpliwe jest w sprawie, że z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm./, a która to ustawa z mocy przepisu art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy. Tryb postępowania w sprawie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego został szczegółowo uregulowany w art. 18 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. I tak zgodnie z tym przepisem, organem właściwym w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta /art. 18 ust.l/. W ust.2 tegoż przepisu, ustawodawca postanowił, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.innymi: - wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt. 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów, /pkt. 6/, - przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, /pkt. 7/, - po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu /pkt. 8/, - ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych /pkt. 9/, - doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego /pkt. 10/. Istotny jest przy tym przepis art.27 ust. l omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że Rada Gminy K. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo-wschodniej części obrębu Ś. – dochowała obowiązujących przepisów, zawartych w omawianym wyżej art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie naruszony został cyt. wyżej przepis art. 18 ust. 2 pkt 8, a tym samym, że naruszona została procedura obowiązująca przy sporządzaniu i uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe jest bowiem w sprawie, że Wójt Gminy K. zarządzeniem Nr [...] z dnia [...]rozpatrzył wniesione w dniu [...]przez M. T. zastrzeżenia do projektu przedmiotowego planu, przyjmując, że jest to protest i nie uwzględnił go w części dotyczącej wniesienia na rysunku projektu planu gazociągu wysokiego ciśnienia oraz wyznaczenia w związku z powyższym strefy ochronnej od gazociągu na działce [...]. Również niesporne jest w sprawie, że w dniu [...]. Rada Gminy K.. podjęła uchwałę Nr [...]w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego protestu. Uchwała ta zawierająca uzasadnienie faktyczne i prawne, przesłana została M. T. przy piśmie z dnia [...] Nr [...]. W świetle powyższych ustaleń, nie można przyjąć, wbrew zarzutom skargi, że skarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z prawem. To, że Rada Gminy podjęła opisaną wyżej uchwałę o odrzuceniu protestu, choć jak utrzymuje Wojewoda zastrzeżenia wniesione przez M. T. winny były być rozpatrzone jako zarzut, nie może być w tym postępowaniu podstawą do stwierdzenia, że Gmina w istotny sposób naruszyła przepis art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że Wojewoda wnosząc skargę do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym działa jako organ nadzoru, występując w ochronie obiektywnego porządku prawnego. Uchwała zaś o odrzuceniu protestu dotyczy zaś interesu prawnego danej osoby, a która to osoba w celu ochrony tegoż interesu może skorzystać z trybu uregulowanego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, przewidującym możliwość zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Sąd mając na uwadze powyższe, z braku zatem uzasadnionych podstaw, nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.