II SA/Wr 712/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. sp. k. zs. w S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 lipca 2024 r. nr 840/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w S. (dalej - strona, skarżąca, spółka), wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 30 lipca 2024 r., nr 840/2024, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.) utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej PINB, organ I instancji), z dnia 7 czerwca 2024 r., nr 1168/2024, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. W dniu 17 listopada 2023 r. PINB wydał decyzję nr 2244/2023, którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) nakazał skarżącej jako właścicielowi budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., usunięcie zagrożenia wynikającego z pogorszonego stanu technicznego ww. budynku, poprzez: 1. usunięcie luźnych elementów z dachu obiektu, 2. usunięcie luźnych elementów z elewacji budynku (odspojonych tynków, uszkodzonych obróbek blacharskich), 3. usunięcie uszkodzonego oszklenia okiennego i wykonanie zabezpieczenia otworów okiennych oraz drzwiowych przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku, 4. montaż wyłazów dachowych w sposób uniemożliwiający przedostawanie się wody opadowej do wnętrza budynku, 5. zabezpieczenie świetlików dachowych przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku, poprzez wymianę potłuczonego oszklenia, 6. wykonanie doszczelnienia pokrycia dachowego, w szczególności w miejscach widocznych zastoin wodnych i otworów po wywiewkach kanalizacyjnych. Wskazane roboty nakazano wykonać, (pkt 1-3), w terminie 1 miesiąca, zaś (pkt 4-6) w terminie 4 miesięcy. Dodatkowo w sentencji decyzji odnotowano, że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zaś obowiązki z pkt 4-6 należy wykonać po uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym odwołaniem spółki, zapadła decyzja DWINB z dnia 18 stycznia 2024 r., nr 75/2024, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Kolejne rozstrzygnięcie w sprawie przybrało formę postanowienia z dnia 7 czerwca 2024 r., nr 1168/2024, którym PINB podając w podstawie prawnej art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm. - dalej u.p.e.a.) nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50 000 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że wobec informacji zobowiązanej o wykonaniu decyzji w dniu 21 lutego 2024 r. przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że pkt 2 i 3 decyzji nie zostały wykonane. Upomnieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r. organ wezwał do wykonania nakazu w zakresie robót budowlanych wskazanych w pkt 2 i 3 decyzji i poinformował o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niezastosowania się do zawartego w upomnieniu wezwania oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych. W reakcji na upomnienie pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. zobowiązana podała, że roboty budowlane wymienione w pkt 2 i 3 decyzji zostały wykonane, o czym informowano już w piśmie z dnia 22 stycznia 2024 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2024 r. organ stwierdził, że na elewacjach budynku występują luźne fragmenty tynków, a w części okien widoczne są potłuczone szyby. Ponadto tylko część okien była zabezpieczona płytami typu OSB, materiałami drewnopochodnymi i membraną. Podczas kontroli przedstawiciel strony oświadczył, że roboty budowlane nakazane decyzją są w trakcie wykonywania, cześć z nich została już wykonana. Pismem z dnia 9 maja 2024 r. wezwano spółkę do udzielenia informacji oraz udostępnienie dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych wskazanych w pkt 2 i 3 decyzji tj. czy roboty te zostały wykonane czy też nie oraz o udokumentowanie ich wykonania bądź też o wskazanie działań jakie zostały podjęte w celu ich realizacji. W wezwaniu wyjaśniono, że wydano upomnienie ponieważ podczas kontroli przeprowadzonych 21 lutego i 19 marca 2024 r. ustalono, iż roboty nie zostały wykonane. Pismem z dnia 21 maja 2024 r. spółka wskazała, że roboty budowlane wymienione w pkt 2 i 3 decyzji zostały wykonane w styczniu 2024 r., a kontrole przeprowadzone zostały po kilku tygodniach od wykonania robót budowlanych, natomiast stwierdzone ewentualne nieprawidłowości nie świadczą o tym, że te roboty nie zostały wykonane w styczniu 2024 r. W dniu 24 maja 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę, która wykazała, że na elewacji budynku nadal występują luźne, odspajające się tynki. Występują one zarówno na elewacji frontowej jak i na elewacji podwórzowej. W części okien w dalszym ciągu jest uszkodzone oszklenie. Nie wszystkie otwory okienne, które tego wymagały zostały zabezpieczone przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku, a te wobec których podjęto próbę zabezpieczenia nie zostały zabezpieczone we właściwy sposób. W siatkach zabezpieczających elewację frontową budynku na wysokości I i II piętra znajdują się 3 fragmenty szyb lub szyby. Istniało ryzyko, że mogą one upaść z wysokości. Konieczna była interwencja straży pożarnej, która w ramach swoich działań zabezpieczyła chodnik przebiegający wzdłuż elewacji frontowej budynku taśmą ostrzegawczą. Zdaniem PINB po przeprowadzeniu analizy porównawczej ustaleń poczynionych na przestrzeni kilku ostatnich miesięcy w tym dokumentacji zdjęciowej, nie ma wątpliwości, że nie wykonano robót budowlanych wskazanych w pkt 2 i 3 decyzji w zakresie w jakim wynika to z kontroli. W dalszej części uzasadnienia postanowienia jako przyczynę postępowania egzekucyjnego podano uchylanie się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku a wybór środka egzekucyjnego uzasadniano najmniejszą dolegliwością. Z kolei odnośnie wysokości grzywny organ podał, że grzywna w celu przymuszenia w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej może wynosić 50 000 zł. Postanowiono nałożyć grzywnę w wysokości 50 000 zł, bo dolegliwość związana z koniecznością zapłaty grzywny w takiej wysokości powinna skłonić do wykonania obowiązku w wyznaczonym terminie. Wybór pomiędzy przeznaczeniem wskazanej kwoty na zapłatę grzywny, zamiast na poniesienie kosztów wykonania nakazanych robót, powinien być oczywisty. Biorąc pod uwagę czas jaki był na wykonanie egzekwowanego obowiązku oraz brak właściwych działań, które by do tego doprowadziły grzywna, aby spełniła swoją rolę musi być znaczna. Orzeczona kwota spełnia ten warunek. Przy finansowym przymuszaniu do wykonania obowiązku nie chodzi o to by koszt związany z wykonaniem obowiązku był porównywalny z nałożoną kwota grzywny, ale o pokonanie dolegliwością finansowa oporu zobowiązanego przed realizacją obowiązku. Okoliczności sprawy wskazują, że opór przed wykonaniem obowiązku występuje i jest znaczny, zatem wysokość grzywny musi być adekwatna do takiej postawy. PINB argumentował, że strona nie zamierza wykonać robót budowlanych wskazanych w pkt 2 i 3 decyzji w pełnym zakresie i w prawidłowy sposób, a jest to zasadne i konieczne. Wzięto także pod uwagę, że grzywnę można nałożyć tylko raz. W przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega umorzeniu bądź zwrotowi. Dlatego określając jej wysokość organ kierował się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony czy też jej sytuacją majątkową. Grzywna musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania obowiązku, a nie poprzez zastosowanie wykonania zastępczego. Dlatego nałożono grzywnę w takiej wysokości. Kwota grzywny nie może być niższa ponieważ nie przyniesie zamierzonego rezultatu - wykonania obowiązku. Z uwagi na opór przed realizacją egzekwowanego obowiązku w pełnym zakresie nie wzięto pod uwagę wykonanych dotychczas robót budowalnych objętych nakazem. Organ uznał, że przymusza do wykonania tych, których spóła nie zrealizowała, a tych właśnie nie zamierza w ogóle wykonać. W zażaleniu na powyższe postanowienie wniesiono o jego uchylenie, w tym o uchylenie kosztów wydania tego postanowienia, uchylenie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 7 czerwca 2024 r., wstrzymanie wykonalności tytułu wykonawczego oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zarzuty środka odwoławczego dotyczyły naruszenia: art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że spółka uchyla się od wykonania obowiązku, podczas gdy spółka wykonała ciążące na niej zobowiązanie, art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez wyznaczenie wysokości nałożonej grzywny w kwocie 50.000 zł, w sytuacji gdy zobowiązana swoim działaniem podejmowała szereg prac, które nie są kwestionowane przez organ również w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, celem realizacji zobowiązań wynikających z decyzji, a wysokość maksymalna grzywny skutkuje naruszeniem zasady celowości przy wyznaczeniu wysokości grzywny, która pozostaje wygórowana w stosunku do prac, których wykonania domaga się organ, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia bez uprzedzenia strony o ustalonych nieprawidłowościach oraz bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów. W motywach instancyjnego środka zaskarżenia wykazywano także wykonanie nałożonego obowiązku oraz wskazywanie przez organ w toku postępowania egzekucyjnego zakresu robót nie objętego wydaną w sprawie decyzją. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 30 lipca 2024 r., nr 840/2024 DWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoisntancyjnego, w ramach własnych rozważań, organ II instancji omówił zasady i okoliczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku zaniechania obowiązku wykonania czynności. Następnie wykluczono możliwość kontroli i ponownego badania w ramach postępowania egzekucyjnego sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji. Zaznaczono też, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. Zdaniem organu II instancji za nałożeniem grzywny na spółkę przemawia szereg przesłanek. Oceniono, iż PINB w prawidłowy sposób przeprowadził postępowanie administracyjne od momentu wydania decyzji nakładającej obowiązek do momentu wydania postanowienia. Wystosowano upomnienie, w którym dokonano prawidłowego pouczenia strony o konsekwencjach niewykonania nałożonego obowiązku. Dodatkowo PINB dokonał kilkukrotnie kontroli wykonania nałożonych obowiązków, potwierdzonych protokołami z dnia 21 lutego 2024 r., 19 marca 2024 r., 23 kwietnia 2024 r., 24 maja 2024 r., w których stwierdzono brak wykonania wszystkich obowiązków nałożonych decyzją. Nie podzielono słuszności twierdzeń zażalenia, gdyż organ II instancji wskazał, że decyzja PINB nr 2244/2023 została wydana w dniu 17 listopada 2023 r. i utrzymana w mocy decyzją DWINB nr 75/2024 z dnia 18 stycznia 2024 r., co oznacza, że strona miała około ponad pół roku na wykonanie obowiązku. Co więcej organ wielokrotnie wzywał do udzielenia informacji na jakim etapie znajdują się roboty budowlane, a także wzywał do podjęcia działań. Wskazuje na to również ilość przeprowadzonych kontroli w przedmiocie wykonania przez spółkę obowiązków nakazanych decyzją. Zdaniem organu II instancji okres czasu, który upłynął od momentu wydania decyzji do postanowienia o nałożeniu grzywny wskazuje, że strona uporczywie uchyla się od wykonania obowiązku. PINB wielokrotnie wzywał do wykonania obowiązku i udzielenia informacji, zatem strona nie ma podstaw do twierdzenia, że nie miała wiedzy o ustalonych nieprawidłowościach. Nadto określona w postanowieniu PINB wysokość grzywny w celu przymuszenia odpowiada ustawowej regulacji. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. W tym celu nałożona grzywna powinna być na tyle uciążliwa, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Z tego względu, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem spółka działając przez ustanowionego pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną wywiodła na nią skargę, w której wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowienia organu I instancji, umorzenie postępowania przed organem I oraz II instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. albowiem: a) organ II instancji bez wymaganego w/w przepisami uwzględnienia całokształtu okoliczności oraz bez wszechstronnej ich oceny, a jedynie w oparciu o wybiórczo przyjętą jedną okoliczność (której znaczenie dodatkowo zniekształcił), uznał że strona "skarżąca uporczywie uchyla się od wykonania obowiązku" określonego decyzją PINB, podczas gdy postawa strony i podjęte przez nią działania po wydaniu decyzji PINB w żaden sposób nie uzasadniają takiej kwalifikacji; organ II instancji stwierdził bowiem, iż okres jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji PINB a postanowieniem o nałożeniu grzywny (ok. pół roku) pozwala stwierdzić, że strona uporczywie uchyla się od nałożonych na nią obowiązków (sugerując tym samym, iż w tym okresie strona była bezczynna), a tym samym organ w swej ocenie całkowicie pomija to, że w tym okresie z 6 (sześciu) obowiązków nałożonych na skarżącą decyzją PINB, 4 (cztery) zostały przez nią w całości wykonane (co jest okolicznością bezsporną, gdyż jest niewątpliwe także dla organów obu instancji), zaś w zakresie pozostałych 2 (dwóch) obowiązków zarzuty organu pod adresem skarżącej sprowadzają się do podjęcia nieodpowiednich (niewystarczających) zdaniem organu działań, a nie ich braku (bierności strony). Z tych powodów ustaloną przez organ II instancji okoliczność uporczywego uchylania się od realizacji nałożonych na skarżącą obowiązków należy uznać za dokonaną z naruszeniem zasad wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych i wszechstronnej ich oceny; b) organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił zasadności wysokości grzywny nałożonej na skarżącą w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, oraz wszechstronną jego ocenę, poprzestając na kilku ogólnikowych (teoretycznych) wskazaniach dotyczących charakteru i funkcji środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia; następstwem powyższych naruszeń przepisów postępowania było: 2) naruszenie przepisu art. 6 § 1 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem wbrew przyjęciu organu II instancji (dokonanym z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a.) w sprawie nie zaistniała przesłanka "uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku". We wstępnej części skargi zarzucono także naruszenie art. 119 art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt. 1 i 2 u.p.e.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi uzasadniając zarzut dokonania zasadniczych dla sprawy ustaleń jedynie w oparciu ocenę wybiorczo przyjętych przez organ faktów i naruszenia zasady wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności sprawy motywowano to błędnym przyjęciem uporczywego uchylania się przez stronę od wykonania nałożonych obowiązków. Organy okoliczność tę przyjęły jedynie na podstawie okresu czasu, jaki upłynął pomiędzy wydaniem tej decyzji PINB a postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ tym samym pominął cały szereg okoliczności jakie w owym okresie wystąpiły, a które przede wszystkim polegały na tym, że strona wykonała bezspornie większość nałożonych na nią obowiązków. W pozostałym zakresie również strona podjęła działania związane z ich wykonaniem, które jednak - w ocenie organu - były niewystarczające. Stąd skarżąca określiła jako sporne pozostawanie bierną wobec zobowiązań nałożonych na nią decyzją, gdyż spór zachodzi co do wystarczalności wykonania niektórych z tych obowiązków. Po przytoczeniu fragmentów uzasadnień wydanych postanowień skarżąca wyprowadzała, że organy potwierdziły wykonanie części obowiązków, w czym upatrywała się ona wyłączenia możliwości uznania uporczywego uchylania się od wykonania obowiązków. Podobnie, zdaniem autora skargi, nie można było wskazywać upływu okresu pomiędzy decyzją a postanowieniem jako podstawy nałożenia grzywny, skoro grzywna jest nakładana w celu przymuszenia, a większość obowiązków została wykonana. Stwierdzono także, że ustalenie uchylania się przez skarżącą od wykonania obowiązków należy uznać jako dokonane z naruszeniem wszechstronnej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału. Spór dotyczy niewykonania dwóch obowiązków określonych w pkt 2 i 3 decyzji PINB, z sześciu, jakie określała ta decyzja. Spór ten nie polega na tym, iż organy stwierdzają po stronie skarżącej bezczynność w podejmowaniu działań zmierzających do wykonania obowiązków, lecz na tym, iż w ocenie organu podjęte przez stronę działania są niewystarczające, lub nieodpowiednie. W świetle zebranego materiału nie ulega żadnej wątpliwości, że strona podjęła się wykonania obowiązków przewidzianych także w pkt 2 i 3 decyzji PINB, z tym że w ocenie organu działania te były niewystarczające dla stwierdzenia, że obowiązki te zostały zrealizowane należycie (w pełni). Jednakże sam fakt, iż strona podjęła działania zmierzające do realizacji tych obowiązków, zaś organ kwestionuje skuteczność i wystarczalność owych działań, z czym nie zgadza się strona, nie pozwala przypisać jej uchylania się od realizacji tych obowiązków, czy tym bardziej uporczywego uchylania się od ich realizacji. Organ również tej okoliczności nie bierze pod uwagę, choć sam we wstępnej części zaskarżonego postanowienia stwierdza, że zastosowanie art. 6 § 1 u.p.e.a. jest zasadne w przypadku stwierdzenia bezczynności strony w realizacji decyzji administracyjnej. Organ tę okoliczność pomija, co również pozwala stawiać pod adresem zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 k.p.a. Zwracano także uwagę na aktywność strony wykluczającą uchylanie się od wykonania obowiązków, która przejawiała się udziałem w kontrolach, składaniem licznych wyjaśnień i dokumentacji fotograficznej wskazujących na wykonanie obowiązków. Zauważono też, że przedłożono organowi raport techniczny sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, która nadzorowała wykonanie prac zmierzających do realizacji obowiązków. Nadto zdaniem spółki organy obu instancji w trybie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w istocie zmierzają do uzupełnienia czy też skonkretyzowania treści decyzji PINB. Sporne obowiązki zawarte w pkt 2 i 3 decyzji zostały w niej sformułowane bądź to w sposób niezbyt precyzyjny, poprzez użycie nieostrych określeń, bądź w sposób mało szczegółowy, biorąc pod uwagę to czego organy oczekują od strony na etapie postępowania egzekucyjnego. Decyzja PINB w pkt 2 nakłada na skarżącą obowiązek usunięcia "luźnych" elementów z elewacji budynków. Z kolei w pkt 3 decyzja ta nakłada na stronę obowiązek "wykonanie zabezpieczenia przed dostawaniem się wody opadowej do wnętrza budynku". Obecnie, tj. na etapie orzeczenia o nałożeniu grzywny organy obu instancji w istocie dookreślają stronie co rozumieją pod pojęciem "luźnego elementu elewacji budynków". To właśnie wyrażana na tym etapie ocena organu co, w jego ocenie, stanowi "luźny element elewacji" generuje spór co do tego, czy obowiązek ten został wykonany, czy też nie. Podobnie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny organ określa skuteczny, jego zdaniem, sposób zabezpieczenia otworów okiennych przed dostawaniem się wody opadowej. Jakkolwiek otwory te są zabezpieczone płytami OSB, to jednak organ egzekucyjny wskazuje (w toku egzekucji, a nie w toku nakładania obowiązku), iż płyty te winny w jego ocenie zostać zamontowane nie po zewnętrznej, a po wewnętrznej stronie budynku. Tym samym również w tym zakresie organ w istocie uzupełnia treść decyzji PINB poprzez wskazanie (sprecyzowanie) sposobu wykonania przewidzianego tą decyzją obowiązku. Tymczasem na etapie postępowania egzekucyjnego organy nie są uprawnione do uzupełniania lub modyfikowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Argumentując zarzut naruszenia art. 6 § 1 oraz art. 119 art. 120 § 1, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 2 pkt. 1 i 2 u.p.e.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie autor skargi użył okoliczności wskazanych już wcześniej przemawiających za wykluczeniem uznania, że strona uchyla się od wykonania nałożonego obowiązku, uzupełniając swoje stanowisko o analizę samego pojęcia ,,uchylanie się". Podobnie odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. strona skarżąca analizowała brak, w jej ocenie, dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przy ocenie zasadności wysokości nałożonej grzywny. Wskazując na poglądy judykatury wykluczano brak przytoczenia przez organ ustaleń faktycznych uzasadniających nałożoną grzywnę. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując wywody zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 30 września 2024 r. nr 1031/2024 DWINB odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Z kolei WSA we Wrocławiu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia orzekł postanowieniem z dnia 24 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W sytuacji egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, stosownie do art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (za wyjątkiem utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (§ 2). Należy ponadto przywołać treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten określa zasadę obligatoryjnego prowadzenia egzekucji administracyjnej (inaczej zasadę prawnego obowiązku podjęcia odpowiednich kroków przez wierzyciela w celu wszczęcia egzekucji), zgodnie z którą w sytuacji niewykonania określonych obowiązków przez zobowiązanego wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Zgodnie zaś z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wyartykułowana in fine w tym przepisie zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, niejako koryguje zakres stosowania zasady celowości, wyartykułowanej in principio w tym przepisie, nakazuje bowiem poszukiwać sposobu wykonania obowiązku respektującego interesy zobowiązanego. Jednocześnie zasadę tę należy łączyć z zasadą proporcjonalności, z które wypływa obowiązek organu egzekucyjnego do stosowania środków najmniej uciążliwych dla jednostki. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy egzekucyjne wykazały, że w sprawie zachodziła podstawa do nałożenia grzywny na skarżącą spółkę oraz prawidłowo określiły jej wysokość. W okolicznościach sprawy jest niewątpliwe to, że skarżąca spółka, mimo upomnienia, a także monitowania przez organ nadzoru budowlanego, nie wykonała wszystkich obowiązków nałożonych na nią mocą ostatecznej decyzji PINB z dnia 17 listopada 2023 r., nr 2244/2023. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie było przy tym podyktowane tylko samym faktem upływu terminu na wykonanie obowiązku wynikających z tej decyzji. Sąd, tak jak orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wziął pod uwagę działania skarżącej, które zostały przez nią podjęte, aby doprowadzić do wykonania tychże nakazów. Podnoszone w tym zakresie okoliczności, zarówno w korespondencji kierowanej do organu oraz w zażaleniu, wbrew zarzutom skargi, zostały uwzględnione przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. Problem w rozpatrywanej sprawie jest jednak głębszy, co autor skargi pomija w argumentacji przedstawione dla Sądu. Przyjdzie wobec tego wskazać, że uwypukloną w skardze przesłankę w postaci "uchlania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. należy rozpatrywać przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności dotyczących zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Problemu tego nie można sprowadzić do pewnego wycinka rzeczywistości ale należy rozpatrywać go przy uwzględnieniu tego, że egzekwowany obowiązek związany jest z wieloletnim nieodpowiednim stanem technicznym budynku, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W takich okolicznościach sprawy, obowiązek powinien zostać wykonany bez zbędnej zwłoki. Stanowisko organu zaprezentowane w decyzji nakładającej obowiązki celem eliminacji zagrożeń zostało odpowiednio wzmocnione faktem zaopatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności. Co więcej organ zgrupował nałożone obowiązki wyznaczając odpowiednio miesiąc i cztery miesiące na ich wykonanie. Nie może też ujść uwadze to, że w istocie nie mamy do czynienia z wykonaniem czynności czy robót o jakimś skomplikowanym czy złożonym charakterze. Można wręcz postawić uzasadnioną tezę, że PINB ograniczył się do nakazania robót nakierowanych na ograniczenie pogłębiania się nieprawidłowości oraz eliminację, realnych jak wskazuje materiał aktowy, zagrożeń powodowanych stanem budynku czyli zagrożeń dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzkie czy bezpieczeństwo mienia. Pewne światło w sprawie, w tym w kontekście niewykonania nałożonych obowiązków i zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia daje fakt interwencji straży pożarnej w czasie, gdy organ kontrolował wykonanie obowiązków. Znamienne jest to, że przeprowadzona w dniu 24 maja 2024 r. kontrola realizacji nakazu polegającego na usunięciu uszkodzonego oszklenia okiennego, który zgodnie z decyzją z dnia 17 listopada 2023 r. miał być usunięty w terminie 1 miesiąca skutkowała wezwaniem straży pożarnej aby zabezpieczyła chodnik w związku ze stwierdzonymi zagrożeniami, (protokół kontroli – karta nr 21 akt administracyjnych organu I instancji). Strona skarżąca stoi na stanowisko, że wykonała obowiązki sprowadzając sprawę do ,,sporu co do sposobu realizacji obowiązków określonych w pkt 2-3 decyzji". Nadto, jak wynika z twierdzeń znajdujących się w aktach, zapewnia, że obowiązek został wykonany jeszcze w styczniu 2024 r. Skład orzekający Sądu, wobec materiału aktowego sprawy, przyjął, że skoro sam nakaz w swej istocie jest czytelny z tej przyczyny, że skutkiem działań strony ma być usunięcie uszkodzonego oszklenia okiennego oraz wykonaniem zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych to polemika z organem sprowadza się do kreowania stanu odmiennego niż ma miejsce w niniejszej sprawie. Rzeczoną kontrolę przeprowadzili pracownicy organu legitymujący się z całą pewnością odpowiednimi uprawnieniami i kwalifikacjami zawodowymi, zatem potrafiący stwierdzić fakt usunięcia zagrożeń poprzez odpowiednie zabezpieczenie wskazanych elementów budynku. Tymczasem spółka stoi niezmiennie w przekonaniu, że obowiązek został wykonany, zaś w istocie organ zmierza do uzupełnienia czy skonkretyzowania treści decyzji. Oczywiście wskazana w tym miejscu przez Sąd jako przykładowa okoliczność różnica między stanowiskami organów i skarżącej, co do wykonania nakazu nie jest rozpoznawana jako ewentualny zarzut egzekucyjny, bowiem skarżone postanowienie dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia lecz dowodzi słuszności stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji o uchylaniu się przez spółkę od wykonania obowiązków. Fakt, że skarżąca spółka wykonała nawet znaczną, jak twierdzi, część robót budowlanych objętych decyzją nakazową wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, nie oznacza jeszcze, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku jej egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań, w tym sensie, że nie doszło do realnego ich wykonania. Podejmowanie nawet istotnych kroków zmierzających do wykonania nakazanych obowiązków, nie czyni - wbrew temu co sugeruje skarżąca strona – że nałożenie grzywny w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowym. Nie jest to bowiem pełne wykonanie nałożonych obowiązków, a do tego zmierza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny. Taka grzywna została zastosowana w celu doprowadzenia do pełnego wykonania obowiązków. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany organ zobligowany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 25.09.2018 r., sygn. akt II OSK 2401/16). Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że okoliczność dotycząca wykonania większości nakazów została uwzględniona przez organ egzekucyjny, który nałożoną grzywnę nakazał uiścić po upływie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia z dnia 7 czerwca 2024 r., dając tym samym dodatkowy czas do pełnego wykonania nakazów. Skoro zakres pozostających do wykonania robót opisanych w pkt 2 i 3 decyzji PINB z dnia 17 listopada 2023 r., nr 2244/2023 jest niewielki w stosunku do pozostałych obowiązków wymienionych w sentencji decyzji istniała możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 125 u.p.e.a., o czym PINB pouczył w wydanym postanowieniu. Zasadnie więc organy przyjęły, że skarżąca spółka będąc zobowiązana mocą ostatecznej, funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, uchyla się od pełnego wykonania obowiązków związanych z usunięciem nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny, przekonywujący i jednoznaczny. Jednym z obszerniej manifestowanych zarzutów skargi jest brak uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny, który wiązany jest z naruszeniem zarówno przepisów u.p.e.a. jak i k.p.a. Odnosząc się do samej wysokości grzywny Sąd wskazuje, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku analizowanej grzywny o jej wysokości organ rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że Sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania, nie ingerując bezpośrednio w wysokość grzywny. Przyznany luz decyzyjny nie oznacza jednak dowolności wykorzystania tego środka egzekucyjnego. Ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić (J. Radwanowicz - Wanczewska, komentarz do art. 121, w: D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Lex 2015). Podkreśla się też, że ze względu na treść art. 121 § 4 u.p.e.a., wymierzając grzywnę w sprawie egzekucji obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, organ musi uwzględnić, że środek ten może być stosowany jednokrotnie, a co za tym idzie - musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność (por. wyrok NSA z 21.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17. Zdaniem Sądu organy egzekucyjne wystarczająco uzasadniły wysokość grzywny. Wysokość tej grzywny została powiązana z obiektywnymi wartościami, których ochronie służy wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane. Organy uwypukliły przy tym dyscyplinujący charakter tego środka egzekucyjnego i wskazały, że ma on na celu wywołanie u zobowiązanej odpowiedniej dolegliwości, aby nieopłacalnym stało się dalsze odkładanie w czasie wykonania całości egzekwowanej decyzji. Niezasadność podnoszonych w tym zakresie zarzutów wynika choćby z lektury uzasadnienia postanowienia PINB, gdzie na stronie nr 6 zagadnieniu temu poświęcono cały akapit. Podobnie DWINB na stronach nr 4-5 uzasadnienia postanowienia przeprowadził analizę tego zagadnienia. Trudno podzielić słuszność twierdzeń autora skargi jakoby w tym względzie organy poprzestały na kilku ogólnikowych teoretycznych wskazaniach. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w realiach faktycznych i prawnych w jakich orzekały organy, skarżącej spółce należało przypisać uchylanie się od obowiązku nałożonego przez PINB decyzją z dnia 17 listopada 2023 r., nr 2244/2023. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną. Na podstawie art. 119 pkt 3 cyt. ustawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.