II SA/Wr 717/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W.K. oraz A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 10 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. z dnia 30 lipca 2015r. nr [...]; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., na podstawę art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził wykonanie przez J. Z. obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w.. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie podebrania skarpy nadziałkach nr 264/9 i nr 264/10 w w obrębie działki nr 264/8 przy ul. Z. w J.. Inwestor J. Z. (właściciel działek nr 264/9 i nr 264/10) dokonał podebrania skarpy, której wysokość sięga od 0,5 do 1,9 m. Skarpa ta wzdłuż obu działek inwestora jest usypana ziemią ze spadkiem w kierunku tychże działek, która jest porośnięta roślinnością. Inwestor oświadczył, że po ulewnych deszczach, na części skarpy dokonał nasypania ziemi. Na działce nr 264/8 stanowiącej własność A. i W. K., wzdłuż skarpy z działkami 264/9 i 264/10 wykonane jest ogrodzenie ze słupków stalowych i siatki. Niektóre słupki tego ogrodzenia wykazywały odchylenie od pionu. W związku z powyższym w dniu [...]r. organ wydał decyzję (nr [...]) nakazującą J. Z. wykonanie robót budowlanych ziemnych polegających na wykonaniu wzmocnienia skarpy ziemnej na działkach nr 264/9 i 264/10 przed jej osuwaniem lub podmywaniem w taki sposób aby zapewnić bezpieczne użytkowanie działki sąsiedniej, pionizowanie słupków stanowiących element ogrodzenia działki nr 264/8 oraz uporządkowanie działki. Po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji organ zażądał od J. Z. przedstawienia harmonogramu i metod wykonania robót wzmacniających skargę ziemną wraz z podaniem terminu ich wykonania, zobowiązując do wykonania opracowania przez osobę posiadająca właściwe uprawnienia. Opracowanie pod tyt. "Metoda wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną na działkach nr 264/9 i 264/10 przy ul .Z. w J." sporządzone przez T. S., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej(nr upr. [...]) przynależnego do D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (nr [...]). W opracowaniu tym jego autor wyszczególnił prace i terminy ich wykonania. W dniu 14 grudnia 2015r. do akt sprawy dołączono oświadczenie T. S. informujące o wykonaniu prac w sposób zalecany w opracowaniu. Następnie w dniu15 grudnia 2015 r. przeprowadzone zostały oględziny na działkach objętych postępowaniem. Organ stwierdził, że w trakcie oględzin ustalił wykonanie prac, tj. słupki metalowe istniejącego ogrodzenia zostały wypionizowane, podebrana skarpa została wyrównana oraz utwardzono krawędzie podstawy i nasypu. Do podsypania użyto ziemi i kamienia. Wobec oświadczenia T. S., że wykonane prace budowlane gwarantują bezpieczeństwo użytkowania, organ w jego ocenie jest zobligowany do wydania decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego wnieśli A. K. i W. K. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj : 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw z art. 15 k.p.a., poprzez brak dokonania przez organ ponownej oceny okoliczności faktycznych, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się w szczególności w przyjęciu niezgodnie ze stanem faktycznym ustaleń dokonanych uprzednio przez organ, polegających na uznaniu, że wykonane prace nakazane decyzja PINB nr [...] zostały wykonane w całości, 2. art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w szczególności uzupełniających oględzin działek, pomimo zgłaszanych nieprawidłowości co do przebiegu oględzin dokonanych przez PINB oraz poważnych wątpliwości co do zrealizowania przez J. Z. prac ziemnych nakazanych decyzją nr [...]., 3. art, 51 ust, 3 pkt 1 Prawo budowlane, przejawiające się w wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak przeprowadzonego wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, uchybienia w postępowaniu dowodowym nie pozwalały na wydanie takiej decyzji. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że DWINB ograniczył się tylko do powielenia motywów prezentowanych przez organ i instancji, a gdy chodzi o zarzuty zawarte w odwołaniu odniósł się do nich szczątkowo bez merytorycznego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy nie podjął trudu samodzielnego, rzetelnego i wyczerpującego zbadania stanu faktycznego, zważywszy na istotne zastrzeżenia W. K. zaprzeczających wykonaniu obowiązków określonych w decyzji nr [...]. Zatem nadal pozostają aktualne uchybienia PINB wskazane w odwołaniu. W niniejszej sprawie nie tylko nie doszło do przywrócenia stanu sprzed samowolnie przeprowadzonego podebrania gruntu, ale nawet nie doszło do zabezpieczenia skarpy. Przeprowadzone prace przez J. Z. nie gwarantują tego, że nie dojdzie w przyszłości do usunięcia się skarpy. Skarżący podnosi, że nadal istnieje pionowy spad pomiędzy górną krawędzią skarpy a jej ścianą i wzdłuż tej krawędzi nie poczyniono żadnych wzmocnień ani nie zastosowano żadnych urządzeń odwadniających, a co skutkuje tym, że w razie opadów skarpa będzie namakać i w konsekwencji osuwać się. Nie jest też prawdą, że doszło do spionizowania słupów. Te zastrzeżenia skarżący zgłaszał już w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. nr [...] i wobec faktu, że pozostają one w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji podczas oględzin z 15 grudnia 2015r., w odwołaniu jednocześnie wnosił o dokonanie przez DWINB dodatkowego i rzetelnego przeprowadzenia ponownych oględzin nieruchomości. Przeprowadzenie oględzin było uzasadnione tym bardziej, że w odwołaniu skarżący zgłaszał, iz oględziny sprowadzały się jedynie do obserwacji skarpy z pobliskiej drogi publicznej, na której stał przeprowadzający oględziny pracownik PINB. Pracownik ten nie wszedł ani na działkę J. Z. ani na działkę skarżących. Takie oględziny sprowadzały się zatem do czynności pozornych. Z drogi, na której stał pracownik PINB nie jest widoczna długość całej skarpy, nie było zatem możliwości, aby w taki sposób stwierdzić wykonanie obowiązków nałożonych na J. Z.. Organ II instancji nie odniósł się także do argumentacji skarżącego dotyczącej braku wiarygodności złożonego oświadczenia przez technika budowlanego T. S. z 10 grudnia 2015r., na podstawie którego przyjęto, że wykonano prace nakazane decyzją. Oświadczenie złożone przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje nie zwalnia bowiem organu od oceny dowodów, nie uprawnia do bezrefleksyjnej akceptacji przyjętych w oświadczeniu wniosków, nie determinuje w sposób bezwzględny treści kolejnych rozstrzygnięć. To na organie a nie autorze opinii spoczywa obowiązek dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie i pełna ocena zebranych dowodów w kontekście obowiązujących regulacji (wyr. WSA w Łodzi sygn. II SA/Łd 67/13 z 5.06.2013, Legalis). Ponadto jednym z obowiązków wynikających z decyzji nr [...] było zahumusowanie skarpy. Skarżący podnosi, że prac tych nie wykonano, i brak jest też takiego stwierdzenia w oświadczeniu T. S.. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się w ogóle do zarzutów skargi, co jest jego powinnością i wniósł o jej oddalenie. Wskazał natomiast że powody wydania decyzji znajdują się w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, z 2014 r. poz. 1647). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa więc na administracyjnym organie orzekającym. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), orzeka bowiem na podstawie przedłożonych akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. - j.t. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zawiera on uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II GSK 1044/10, Lex nr 1151516). Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide: T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005 r., s. 441). Kasacyjny skutek orzeczeń sądów administracyjnych powoduje, że istniejący spór nie zostaje w wyniku takiego orzeczenia zakończony i że właściwym do wypełnienia zadania "załatwienia sprawy administracyjnej" będzie nadal organ administracji. Sąd, uchylając zaskarżony skargą akt i inne akty podjęte przez organ w granicach danej sprawy administracyjnej, stwierdza jedynie, że dotychczasowy sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy. W efekcie takiego wyroku powstaje stan przejściowy i zadanie stabilizacji stosunku administracyjnoprawnego ciąży nadal na organie administracji publicznej. Sąd musi mieć zatem do dyspozycji instrument prawny pozwalający mu skutecznie skłonić organy administracji publicznej do prawidłowego załatwienia sprawy - tej samej, która toczyła się przed uruchomieniem kontroli sądowej. Instrumentem takim pozostaje właśnie regulacja przepisu art. 135 p.p.s.a., pozwalająca na uporządkowanie stanu prawnego sprawy administracyjnej i przesądzenie o działaniach zmierzających do jej właściwego załatwienia. Zastosowanie wskazanej instytucji prawnej prowadzi zatem w konsekwencji do zwiększenia skuteczności sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej (vide: Zb. Kmieciak "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych" Państwo i Prawo zeszyt 4, rok 2007, str. 31 i n.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a.) a przez to i przepisy prawa materialnego ( art. 145§ pkt 1 lit. a p.p.s.a. ), które zostały zastosowane przez organ co najmniej przedwcześnie. Również decyzja zawierająca nakaz wykonania określonych czynności (nr [...]) jest wadliwą, co powoduje, że należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Taka decyzja jest konsekwencją ustalenia przez organ I instancji, że obowiązki określone wcześniejszą decyzją (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust.7 Prawa budowlanego) zostały wykonane w całości. W badanej sprawie osnowa decyzji PINB w powiecie w. z dnia [...] r. nr [...] nakazująca J. Z. wykonanie określonych obowiązków jest na tyle nieprecyzyjna, że budzi uzasadnione wątpliwości w jej wykonaniu, co potwierdza już tylko pismo organu z dnia 7 października 2015 r. skierowane do J. Z., a więc już po zakończeniu postępowania wymienioną decyzją z dnia [...]r. zobowiązujące do przedłożenia opracowania "harmonogramu i metody wykonania robót wzmacniających przedmiotową skarpę" przez osobę właściwie uprawnioną. Należy wskazać, że taki obowiązek został wydany po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją nr [...], a więc kiedy postępowanie administracyjne w tej sprawie było już zakończone. Tak więc przedłożone w dniu 19 października 2015 r. opracowanie autora T. S. pt. "Metoda wykonania robót wzmacniających skarpę ziemną na działkach geodezyjnych nr 264/9 i nr 264/10" nie może stanowić materiału dowodowego w sprawie, gdyż sporządzone było po zakończeniu postępowania i nie obejmuje, w ocenie Sądu, swym zakresem wszystkich prac które należy wykonać aby doprowadzić teren do stanu zgodnego z prawem. Strony skarżące nie miały możliwości zapoznać się z tym opracowaniem i odnieść się do niego poprzez wniesienie ewentualnych uwag co do zakresu opracowania jak i zawartości merytorycznej. Skarżący podnoszą bowiem konsekwentnie nie tylko w skardze ale, też w trakcie prowadzenia całego postępowania oraz w trakcie kontroli z wykonania obowiązku, że na skutek prac ziemnych J. Z. polegających na obniżeniu poziomu terenu jego działek i ścięciu skarpy na granicy z działką skarżących dokonano zniszczenia drenażu co powoduje nawadnianie skarpy a przez to naruszenie stosunków wodnych. Taki stan potwierdza opinia biegłego sądowego mgr inż. G. G. znajdująca się w aktach sprawy, która dodatkowo wskazuje, że skarpę tylko w stanie suchym można uznać za stateczną, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż jest nawadniana przez przerwany drenaż. W tym miejscu podkreślić należy, że jeżeli w trakcie prowadzenia kontroli robót budowlanych przez PINB okazało się, że skutkiem tych prac zniszczeniu uległy urządzenia odwadniające teren, to w ramach prowadzonego postępowania należy uwzględnić również tą kwestię i objąć postępowaniem również i to zagadnienie. W tych okolicznościach obowiązkiem organu I instancji było wyjaśnić wszystkie te kwestie jeszcze przed wydaniem decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych, zobowiązując inwestora J. Z. do przedłożenia prawidłowego opracowania wykonania prac, których zakres powinien określić organ. W uchylonej przez Sąd decyzji nr [...] w pkt 1) nakazano wykonanie wzmocnień skarpy ale nie określono sposobu i zakresu jego wykonania. W osnowie tej decyzji nie sformułowano ponadto obowiązku co do odtworzenia lub ewentualnie naprawy zniszczonego drenażu, ewentualnie określenia innego sposobu doprowadzenia terenu wokół skarpy do stanu tzw. "suchości", a więc do stanu sprzed prowadzenia prac ziemnych przez J. Z.. Zatem podkreślić należy, że przed wydaniem decyzji nakładającej określone obowiązki w niniejszej sprawie należało wprzód uzyskać opracowanie co do zakresu i sposobu wykonania przez inwestora przyszłych prac aby następnie organ mógł tak sprecyzować obowiązki w decyzji aby nadawały się do wykonania a następnie sprawdzenia w trakcie kontroli ich wykonania. Pomijając fakt, że przedłożone opracowanie T. S. (z miesiąca października 2015 r.) sporządzone było po wydaniu decyzji, to mimo tego organ nawet nie dokonał analizy zawartości tego opracowania, nie dokonał w ogóle jego oceny, przyjmując ten dokument prywatny jako niepodważalny. Podobnie organ przyjął za niepodważalne oświadczenie z dnia 10 grudnia 2015 r. złożone przez T. S., nie dokonując jego oceny i okoliczności jego złożenia. W tych warunkach skoro decyzja PINB z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu obowiązku została uchylona z obrotu prawnego jako wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 k.p.a. ( osnowa decyzji nieprecyzyjna) i art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z tym konsekwencją jej uchylenia jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...], jako wydanych z naruszeniem art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zbędne było odnoszenie się do zarzutów odwołania w kontekście zaskarżonych decyzji, których uchylenie było konsekwencją uchylenia decyzji pierwotnej, stanowiącej postawę kontroli wykonania nałożonych obowiązków (robót).. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na przepisie art. 200 p.p.s.a.